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INCOSTITUZIONALE LA ULTERIORE PROROGA DELLE PROCEDURE ESECUTIVE DISPOSTA PER ARGINARE L’EMERGENZA COVID

Il Giudice delle Leggi censura la seconda proroga delle procedure esecutive -estesa altresì alle azioni di rilascio-, disposta dal Legislatore con il DL N° 183/2020. L’art. 54 ter DL 2020, adottato in piena contingenza sanitaria, veniva più volte prorogato, da ultimo sino al 30 Giugno 2021, per effetto dell’art. 13 DL 183/2020. La Corte Costituzionale ritiene che la stasi delle azioni esecutiva non possa essere incondizionata, bensì quale effetto di una previa ponderazione delle esigenze contrapposte. L’epilogo di una simile analisi non può mai essere il differimento generalizzato dell’originario periodo di sospensione, bensì l’introduzione di criteri mirati, che tengano conto del reale nocumento, e non pregiudichino le ragioni delle parti creditrici o dei proprietari (Corte Costituzionale, sentenza N° 128 del 22 Giugno 2021)


SENTENZA N. 128

ANNO 2021

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Giancarlo CORAGGIO; Giudici : Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 54-ter del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 (Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19), introdotto dall’Allegato alla legge di conversione 24 aprile 2020, n. 27 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, recante misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19. Proroga dei termini per l’adozione dei decreti legislativi), come modificato dall’art. 4, comma 1, del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 (Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 18 dicembre 2020, n. 176, e come prorogato, nel termine d’efficacia, dall’art. 13, comma 14, del decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183, recante «Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi, di realizzazione di collegamenti digitali, di esecuzione della decisione (UE, EURATOM) 2020/2053 del Consiglio, del 14 dicembre 2020, nonché in materia di recesso del Regno Unito dall’Unione europea», convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2021, n. 21, promossi dal Giudice dell’esecuzione del Tribunale ordinario di Barcellona Pozzo di Gotto con ordinanza del 13 gennaio 2021 e dal Giudice delle esecuzioni immobiliari presso il Tribunale ordinario di Rovigo con ordinanza del 18 gennaio 2021, iscritte, rispettivamente, ai numeri 40 e 51 del registro ordinanze 2021 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 14 e 17, prima serie speciale, dell’anno 2021.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri, nonché quello di C. L.;

udito nella camera di consiglio del 9 giugno 2021 il Giudice relatore Giovanni Amoroso;

deliberato nella camera di consiglio del 9 giugno 2021.

Ritenuto in fatto

1.– Con ordinanza del 13 gennaio 2021 (reg. ord. n. 40 del 2021), il Giudice dell’esecuzione immobiliare presso il Tribunale ordinario di Barcellona Pozzo di Gotto ha sollevato – in riferimento agli artt. 3, secondo comma, 24, primo comma, 47, secondo comma, 111 secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione – quest’ultimo in relazione agli artt. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 – questioni di legittimità costituzionale dell’art. 54-ter del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 (Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19), introdotto dall’Allegato alla legge di conversione 24 aprile 2020, n. 27 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, recante misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19. Proroga dei termini per l’adozione di decreti legislativi), modificato e prorogato nel termine d’efficacia al 31 dicembre 2020 dall’art. 4, comma 1, del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 (Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse all’emergenza epidemiologica da Covid-19), convertito, con modificazioni, in legge 18 dicembre 2020, n. 176, e ulteriormente prorogato nel termine d’efficacia al 30 giugno 2021 dall’art. 13, comma 14, del decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183, recante «Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi, di realizzazione di collegamenti digitali, di esecuzione della decisione (UE, EURATOM) 2020/2053 del Consiglio, del 14 dicembre 2020, nonché in materia di recesso del Regno Unito dall’Unione europea», convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2021, n. 21.

Il giudice rimettente riferisce, in punto di fatto e di rilevanza, che, in data 4 gennaio 2021, scaduta la delega alle operazioni di vendita conferita all’udienza del 2 maggio 2016 (in una procedura incardinata nell’anno 2014, in forza di una sentenza di condanna del 2012), il professionista delegato, nel chiederne il rinnovo, aveva rappresentato che il bene pignorato costituiva l’abitazione principale della debitrice esecutata.

Pertanto, a seguito della proroga dell’efficacia, ad opera dell’art. 13, comma 14, del d.l. n. 183 del 2020, come convertito, sino al 30 giugno 2021, dell’art. 54-ter del d.l. n. 18 del 2020, come convertito, che sospende in tutto il territorio nazionale «ogni procedura esecutiva per il pignoramento immobiliare, di cui all’articolo 555 del codice di procedura civile, che abbia ad oggetto l’abitazione principale del debitore», il rinnovo della delega non avrebbe potuto essere disposto prima di tale data, trattandosi di un atto esecutivo finalizzato alla liquidazione del bene.

Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo premette che la sospensione delle procedure esecutive immobiliari prevista dal predetto art. 54-ter si correla alla mera destinazione del bene pignorato ad abitazione principale del debitore, circostanza neutra rispetto alla capacità reddituale dello stesso e dubita, di qui, innanzi tutto, della compatibilità della norma censurata con l’art. 24, primo comma, Cost., poiché il diritto del creditore di soddisfarsi in sede esecutiva è parte essenziale della tutela giurisdizionale e la sospensione non potrebbe essere giustificata dall’esigenza di tutelare altri beni di rango costituzionale, come il risparmio e la salute individuale o collettiva. 

Il giudice a quo assume, inoltre, che la disposizione censurata potrebbe porsi in contrasto con gli artt. 3, secondo comma, e 47, secondo comma, Cost., in quanto, con la stessa, il legislatore non avrebbe ponderato adeguatamente né i contrapposti interessi dei creditori (anche di quelli «occasionali» e non solo di quelli «istituzionali») e dei debitori esecutati, né l’incidenza negativa che una progressiva stabilizzazione della misura di sospensione di cui all’art. 54-ter del d.l. n. 18 del 2020, come convertito e prorogato sino alla data del 30 giugno 2021, potrebbe avere sulla collettività, per l’idoneità a determinare un sensibile aumento dei tassi di interesse sui mutui a causa dell’incertezza dei creditori «istituzionali» sulle possibilità di recupero coattivo delle somme erogate.

Il Giudice dell’esecuzione del Tribunale di Barcellona Pozzo di Gotto dubita, altresì, della legittimità costituzionale delle previsioni censurate con l’art. 111, secondo comma, Cost. e, in particolare, con il principio della ragionevole durata del processo, atteso che la sospensione in esame comporta un arresto della procedura esecutiva per un periodo di tempo significativo, senza essere giustificata né dall’esigenza di consentire al debitore di ripianare la propria posizione né dalla crisi economica determinata dall’emergenza sanitaria, non essendo consentito all’autorità giudiziaria alcun vaglio circa la relativa incidenza sulla situazione dell’esecutato.

Il giudice rimettente assume, infine, che l’art. 54-ter del d.l. n. 18 del 2020, come convertito e prorogato, potrebbe confliggere anche con l’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 6, paragrafo 1, CEDU e all’art. 1, primo comma, Prot. addiz. CEDU.

La norma censurata, specie a seguito delle proroghe via via disposte, innanzitutto inciderebbe negativamente sulla ragionevole durata del processo, garanzia estesa da tempo dalla giurisprudenza della Corte dei diritti dell’uomo anche alle procedure esecutive. Il protrarsi della sospensione potrebbe inoltre implicare l’incompatibilità della predetta disposizione con l’art. 1, primo comma, Prot. addiz. CEDU, poiché, in conformità alla giurisprudenza convenzionale, i beni che rientrano nella relativa tutela comprendono qualsiasi entità materiale o immateriale economicamente valutabile, inclusi i diritti di credito derivanti da una decisione giudiziaria.

1.1.– Con atto depositato in data 26 aprile 2021, è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto del ricorso. Secondo la prospettazione della difesa statale, il giudice rimettente muove da un’erronea individuazione della ratio legis della disposizione censurata, la quale non deve rinvenirsi in quella, indistintamente assistenzialistica, di tutela del patrimonio del debitore in un periodo di crisi economica, bensì nella necessità ed urgenza di fronteggiare le esigenze ingenerate dall’emergenza pandemica da COVID-19 e, dunque, nella garanzia del diritto all’abitazione dell’esecutato, «considerando da un lato che l’abitazione è di sicuro un bene primario in generale, e lo è in modo particolare durante la pandemia in corso, e dall’altro che il debitore esecutato è comunque la parte debole del processo esecutivo». La norma censurata, anche nelle proroghe successivamente disposte dal legislatore, costituirebbe una misura temporanea ed eccezionale volta alla tutela del diritto all’abitazione, legittima alla luce della giurisprudenza costituzionale in materia (sono citate le sentenze n. 310 del 2003, n. 62 del 2004 e n. 155 del 2004).

Sottolinea inoltre l’Avvocatura dello Stato che la tutela del diritto di abitazione dell’esecutato non è del tutto soddisfatta dalla concomitante vigenza dell’art. 103, comma 6, del d.l. n. 18 del 2020, come convertito, nella formulazione attuale (risultante dalle modifiche apportate dall’ 13, comma 3, del d.l. n. 183 del 2020, come convertito, che ne ha anche prorogato la durata sino alla data del 30 giugno 2021), e ciò in quanto le due norme non hanno un ambito di applicazione sovrapponibile. In sostanza, se il predetto art. 103, comma 6, del d.l. n. 18 del 2020, come prorogato e modificato, tutela anch’esso il diritto di abitazione del debitore, il titolo la cui esecuzione è sospesa in virtù di tale norma è solo il decreto di trasferimento, sicché non sono comprese nella relativa tutela le ipotesi nelle quali, nel corso della procedura di espropriazione immobiliare, è disposta la liberazione anticipata dell’immobile costituente l’abitazione del debitore ai sensi dell’art. 560, ottavo comma, del codice di procedura civile, ovvero a fronte di una condotta non collaborativa del debitore o dell’inosservanza, spesso anche lieve, degli obblighi di conservazione e custodia dell’immobile pignorato.

2.– Con ordinanza del 18 gennaio 2021 (reg. ord. n. 51 del 2021), il Giudice delle esecuzioni immobiliari presso il Tribunale ordinario di Rovigo ha sollevato – in riferimento agli artt. 3, 24, 41, 42, terzo comma, 47, 111 e 117, primo comma, Cost. – quest’ultimo in relazione agli artt. 6 CEDU e 16 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007 – questioni di legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 4, comma 1, del d.l. n. 137 del 2020, come convertito, e 13, comma 14, del d.l. n. 183 del 2020, come convertito, laddove hanno esteso il termine di efficacia dell’art. 54-ter del d.l. n. 18 del 2020, come convertito, rispettivamente, al 31 dicembre 2020 e al 30 giugno 2021.

Il giudice rimettente premette, in punto di fatto e di rilevanza, che nell’ambito di una procedura esecutiva immobiliare incardinata nell’anno 2019, il creditore procedente aveva chiesto, all’udienza del 15 gennaio 2021, l’autorizzazione alla vendita del cespite pignorato. Tale bene, tuttavia, costituiva, secondo quanto riscontrato dal custode, abitazione principale del debitore, sicché, a seguito della proroga dell’efficacia, ad opera dell’art. 13, comma 14, del d.l. n. 183 del 2020, sino al 30 giugno 2021, dell’art. 54-ter del d.l. n. 18 del 2020, che sospende in tutto il territorio nazionale ogni procedura esecutiva per il pignoramento immobiliare che abbia ad oggetto l’abitazione principale del debitore, le operazioni di vendita non avrebbero potuto essere autorizzate prima di tale data.

Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo dubita, innanzi tutto, della compatibilità delle norme censurate con gli evocati parametri, poiché la libertà di iniziativa economica privata potrebbe essere compromessa dall’incidenza negativa che la proroga dell’efficacia dell’art. 54-ter del d.l. n. 18 del 2020, come convertito, ha sulle prospettive di recupero giudiziale del credito, senza che sussistano ragioni giustificative di tale previsione. Secondo il Giudice delle esecuzioni immobiliari presso il Tribunale di Rovigo la ratio normativa non potrebbe infatti ravvisarsi nell’esigenza, determinata dall’emergenza COVID-19, di tutelare la parte colpita dalla crisi economica, in quanto le procedure sospese, a partire dalla data del 30 aprile 2020, riguardano debitori inadempienti prima di tale momento.

Né lo scopo della disposizione potrebbe essere quello di garantire la salute pubblica, e ciò sia in quanto, ove così fosse, non sarebbe giustificata una sospensione delle sole procedure immobiliari aventi ad oggetto l’abitazione principale del debitore sia, più in generale, per la possibilità di fronteggiare in ogni caso le relative esigenze con misure di protezione e distanziamento sociale. Rileva il giudice a quo che, dunque, l’unico scopo delle previsioni censurate, estraneo all’emergenza epidemiologica, sarebbe la tutela delle esigenze abitative dei soggetti ritenuti economicamente più deboli. I relativi obiettivi, peraltro, come affermato più volte dalla stessa giurisprudenza costituzionale, dovrebbero essere perseguiti dal legislatore mediante politiche strutturali di sostegno del diritto all’abitazione, senza “scaricare” tale onere sui cittadini.

Il giudice a quo assume, inoltre, un possibile contrasto delle disposizioni censurate con l’art. 42, terzo comma, Cost., poiché la prevista sospensione impedisce al creditore di diventare proprietario del bene oggetto della procedura esecutiva mediante la proposizione dell’istanza di assegnazione. La violazione risiederebbe nella circostanza che tale impedimento al creditore di acquisire la proprietà del cespite pignorato dovrebbe ritenersi equivalente ad un’espropriazione che, per quanto evidenziato rispetto agli altri parametri, non sarebbe fondata su un interesse pubblico preminente e sarebbe comunque priva di ogni forma di indennizzo.

Il giudice rimettente dubita, altresì, della compatibilità delle norme che hanno prorogato l’efficacia dell’art. 54-ter del d.l. n. 18 del 2020, come convertito, con l’art. 47 Cost., atteso che le difficoltà nel recupero dei crediti determinate dalla sospensione in questione finiscono con il riverberarsi sulle condizioni di accesso della generalità dei cittadini al credito bancario, rendendole più rigorose.

Il giudice a quo assume, infine, che le norme censurate potrebbero porsi in contrasto con il combinato disposto degli artt. 24, 111 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6, paragrafo 1, CEDU, in quanto le stesse comportano una limitazione del diritto di azione del creditore non giustificata né dalla crisi economica né dall’esigenza di tutela della salute, bensì finalizzata a una “indiscriminata politica di favore” del diritto di determinati soggetti all’abitazione.

Tale diritto, tuttavia, come affermato ripetutamente da questa Corte, non potrebbe essere realizzato mediante una sospensione sine die delle procedure esecutive ma, piuttosto, anche nell’ottica della solidarietà sociale di cui all’art. 2 Cost., attraverso interventi di sostegno in favore dei soggetti che versino in particolari condizioni di disagio economico.

2.1.– Con atto depositato in data 17 maggio 2021, è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, eccependo in via preliminare, con riguardo alla censura dell’art. 4, comma 1, del d.l. n. 137 del 2020, come convertito, il difetto di rilevanza, per essere cessata l’efficacia di tale norma in data 31 dicembre 2020, anteriore al deposito dell’ordinanza di rimessione. Con riferimento all’art. 13, comma 14, del d.l. n. 183 del 2020, come convertito, la difesa dello Stato ha dedotto la non fondatezza delle questioni, in virtù di argomentazioni analoghe a quelle spiegate nel giudizio relativo all’ordinanza iscritta al r. o. n. 40 del 2021.

2.2.– Con atto depositato in data 18 maggio 2021, è intervenuto in giudizio ad opponendum C. L., in qualità di debitore esecutato in una procedura pendente dinanzi al Tribunale ordinario di Firenze ed avente ad oggetto la sua abitazione, assumendo di essere direttamente interessato alla decisione dell’incidente di legittimità costituzionale su una norma che, allo stato, ha sospeso detta procedura nei suoi confronti. Nel merito, C. L. ha dedotto la non fondatezza delle questioni sollevate dal Giudice delle esecuzioni immobiliari presso il Tribunale di Rovigo rispetto a tutti i parametri, pur evidenziando che sarebbe stato opportuno da parte del legislatore riconoscere «un indennizzo ai proprietari».

Con memoria pervenuta a mezzo posta certificata (PEC) il 18 maggio, lo stesso C. L. ha ribadito la sussistenza delle condizioni legittimanti il suo intervento, sottolineando nuovamente la non fondatezza delle questioni di legittimità costituzionale.

Considerato in diritto

1.– Con ordinanza del 13 gennaio 2021 (r. o. n. 40 del 2021), il Giudice dell’esecuzione immobiliare presso il Tribunale ordinario di Barcellona Pozzo di Gotto ha sollevato – in riferimento agli artt. 3, secondo comma, 24, primo comma, 47, secondo comma, 111, primo comma e 117, primo comma, della Costituzione – quest’ultimo in relazione agli artt. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 – questioni di legittimità costituzionale dell’art. 54-ter del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 (Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19), introdotto dall’Allegato alla legge di conversione 24 aprile 2020, n. 27 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, recante misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19. Proroga dei termini per l’adozione di decreti legislativi), modificato e prorogato nel termine di efficacia al 31 dicembre 2020 dall’art. 4, comma 1, del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 (Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse all’emergenza epidemiologica da Covid-19), convertito, con modificazioni, in legge 18 dicembre 2020, n. 176, e ulteriormente prorogato nel termine d’efficacia al 30 giugno 2021 dall’art. 13, comma 14, del decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183, recante «Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi, di realizzazione di collegamenti digitali, di esecuzione della decisione (UE, EURATOM) 2020/2053 del Consiglio, del 14 dicembre 2020, nonché in materia di recesso del Regno Unito dall’Unione europea», convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2021, n. 21.

Premesso che la norma censurata comporta la sospensione delle procedure esecutive immobiliari aventi ad oggetto l’abitazione principale del debitore, il rimettente dubita, innanzitutto, della compatibilità della stessa con l’art. 24, primo comma, Cost. in quanto comprimerebbe, senza alcuna ragione giustificativa, il diritto del creditore di soddisfarsi in sede esecutiva.

Secondo la prospettazione del giudice a quo, inoltre, la disposizione potrebbe porsi in contrasto con gli artt. 3, secondo comma, e 47, secondo comma, Cost., atteso che il legislatore non avrebbe ponderato adeguatamente né i contrapposti interessi delle parti del processo esecutivo, né l’incidenza negativa che una progressiva stabilizzazione della misura di sospensione potrebbe avere sui tassi di interesse dei mutui, per la crescente incertezza dei creditori «istituzionali» sulle possibilità di recupero coattivo delle somme erogate.

Il Tribunale di Barcellona Pozzo di Gotto dubita, altresì, della compatibilità della predetta previsione con l’art. 111, secondo comma, Cost., in virtù dell’incidenza negativa della sospensione della procedura esecutiva sulla sua ragionevole durata.

Il rimettente assume, infine, che il medesimo art. 54-ter del d.l. n. 18 del 2020, come convertito e prorogato, potrebbe porsi in contrasto anche con l’art. 117, primo comma, Cost., in relazione tanto all’art. 6, paragrafo 1, CEDU, atteso che la tutela esecutiva è componente fondamentale del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, quanto all’art. 1, primo comma, Prot. addiz. CEDU, che tutela anche i diritti di credito.

2.– Con ordinanza del 18 gennaio 2021, il Giudice delle esecuzioni immobiliari presso il Tribunale ordinario di Rovigo ha sollevato – con riferimento agli artt. 3, 24, 41, 42, terzo comma, 47, 111 e 117, primo comma, Cost. – quest’ultimo in relazione agli artt. 6 CEDU e 16 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (CDFUE), proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007 – questioni di legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 4, comma 1, del d.l. n. 137 del 2020, come convertito, e 13, comma 14, del d.l. n. 183 del 2020, come convertito, laddove, come visto, hanno esteso il termine di efficacia dell’art. 54-ter del d.l. n. 18 del 2020, come convertito, rispettivamente, al 31 dicembre 2020 e al 30 giugno 2021.

Il giudice rimettente dubita, in primo luogo, della compatibilità delle norme censurate con gli evocati parametri, poiché la libertà di iniziativa economica privata potrebbe essere compromessa dall’incidenza negativa che la proroga dell’efficacia dell’art. 54-ter del d.l. n. 18 del 2020, come convertito, ha sulle prospettive di recupero giudiziale del credito, senza che sussistano ragioni giustificative di tale previsione diverse dalla tutela delle esigenze abitative dei soggetti ritenuti economicamente più deboli, scopo estraneo all’emergenza epidemiologica e che dovrebbe essere perseguito dal legislatore mediante politiche strutturali di sostegno del diritto all’abitazione.

Il Giudice delle esecuzioni immobiliari presso il Tribunale di Rovigo assume, inoltre, un contrasto delle disposizioni censurate con l’art. 42, terzo comma, Cost., poiché la prevista sospensione impedisce al creditore di diventare proprietario del bene oggetto della procedura esecutiva mediante la presentazione di un’istanza di assegnazione e finisce con il costituire una “misura ablativa reale” non giustificata da un interesse pubblico preminente e priva di ogni forma di indennizzo.

Il giudice rimettente dubita, altresì, della compatibilità delle norme che hanno prorogato l’efficacia dell’art. 54-ter del d.l. n. 18 del 2020, come convertito, con l’art. 47 Cost., per le difficoltà determinate nel recupero dei crediti dalla sospensione in questione, difficoltà che finiscono con il riverberarsi sulle condizioni di accesso della generalità dei cittadini al credito bancario, rendendole più rigorose.

Il giudice a quo rileva, infine, che le norme censurate potrebbero porsi in contrasto anche con il combinato disposto degli artt. 24, 111 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6, paragrafo 1, CEDU, in quanto le stesse comportano una limitazione del diritto di azione del creditore finalizzata a una «indiscriminata politica di favore» del diritto di determinati soggetti all’abitazione. Tale diritto, tuttavia, come affermato ripetutamente da questa Corte, non potrebbe essere realizzato mediante una sospensione sine die delle procedure esecutive ma, piuttosto, anche nell’ottica della solidarietà sociale di cui all’art. 2 Cost., attraverso interventi di sostegno in favore dei soggetti che versano in particolari condizioni di disagio economico.

3.– Le questioni sollevate dalle due ordinanze di rimessione in massima parte si sovrappongono sia per le disposizioni censurate, sia per i parametri evocati, e sono pertanto oggettivamente connesse.

I relativi giudizi devono quindi essere riuniti e definiti con un’unica decisione.

4.– In data 18 maggio 2021, C. L., in qualità di debitore esecutato in una procedura esecutiva pendente sulla propria abitazione principale dinanzi al Tribunale ordinario di Firenze, è intervenuto nel procedimento iscritto al r. o. n. 51 del 2021, per contrastare la fondatezza delle questioni sollevate dal Giudice delle esecuzioni immobiliari presso il Tribunale di Rovigo.

L’intervento è inammissibile.

L’art. 4, comma 7, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale stabilisce che «[n]ei giudizi in via incidentale possono intervenire i titolari di un interesse qualificato, inerente in modo diretto e immediato al rapporto dedotto in giudizio».

L’intervento è, quindi, ammissibile solo ove l’incidenza sulla posizione soggettiva dell’interveniente sia conseguenza immediata e diretta dell’effetto che la pronuncia di questa Corte determina sul rapporto sostanziale oggetto del giudizio a quo (ex multis, sentenze n. 46 del 2021 e n. 98 del 2019).

Nella specie, C. L. non è titolare di una situazione giuridica soggettiva suscettibile di tale incisione ma è titolare di un rapporto sostanziale, peraltro dedotto in un procedimento diverso da quello pendente innanzi al rimettente, semplicemente regolato dalla norma oggetto di censura.

5.– Va preliminarmente precisato il thema decidendum dei presenti giudizi.

L’ordinanza del Giudice delle esecuzioni immobiliari presso il Tribunale di Barcellona Pozzo di Gotto censura l’art. 54-ter del d.l. n. 18 del 2020, come convertito, successivamente prorogato nel termine di efficacia al 31 dicembre 2020, dall’art. 4, comma 1, del d.l. n. 137 del 2020 (come convertito nella legge n. 176 del 2020), e quindi fino al 30 giugno 2021, dall’art. 13, comma 14, del d.l. n. 183 del 2020 (ancora in corso di conversione al momento della proposizione delle questioni e poi convertito nella legge n. 21 del 2021).

L’ordinanza del Giudice delle esecuzioni immobiliari presso il Tribunale di Rovigo censura, a sua volta, gli artt. 4, comma 1, del d.l. n. 137 del 2020 e 13, comma 14, del d.l. n. 183 del 2020, laddove hanno prorogato l’efficacia dell’art. 54-ter del d.l. n. 18 del 2020, come convertito.

Poiché entrambe le ordinanze sono state pronunciate nel gennaio dell’anno 2021 a fronte di istanze depositate nello stesso mese, la norma indubbiata, anche tenendo conto di quanto si evince dal tenore delle censure formulate, va identificata più specificamente nell’art. 13, comma 14, del d.l. n. 183 del 2020, come convertito, che ha disposto la (seconda) proroga della sospensione delle procedure esecutive immobiliari aventi ad oggetto l’abitazione principale del debitore esecutato dal 1° gennaio al 30 giugno 2021.

L’esame delle questioni di legittimità costituzionale – pur in un contesto normativo più ampio (di cui si viene ora a dire) – deve quindi essere, in realtà, circoscritto alla predetta disposizione.

6.– È opportuno premettere una sintetica ricostruzione del quadro normativo di riferimento, nel quale si colloca la disposizione censurata.

6.1.– Su un piano generale, la disciplina degli istituti processuali speciali che hanno trovato applicazione durante la fase iniziale dell’emergenza pandemica, nei giudizi civili come in quelli penali, è stata dettata dall’art. 83 del d.l. n. 18 del 2020, come convertito.

La più importante misura adottata durante tale prima fase dal legislatore, per evitare la presenza di più persone nello stesso luogo fisico, è stata il rinvio generalizzato delle udienze, dapprima dal 9 marzo al 15 aprile 2020 (art. 83, comma 1, del d.l. n. 18 del 2020, come convertito) e, quindi sino all’11 maggio 2020, ai sensi dell’art. 36, comma 1, del d.l. 8 aprile 2020 n. 23 (Misure urgenti in materia di accesso al credito e di adempimenti fiscali per le imprese, di poteri speciali nei settori strategici, nonché interventi in materia di salute e lavoro, di proroga di termini amministrativi e processuali), convertito, con modificazioni, nella legge 5 giugno 2020, n. 40. È stato dunque previsto un generalizzato rinvio ex lege delle udienze, con alcune puntuali e tipizzate eccezioni.

L’art. 83, comma 2, del d.l. n. 18 del 2020, come convertito, aveva inoltre sancito la sospensione, per il medesimo periodo indicato, del decorso dei termini per il compimento di qualsiasi atto nei procedimenti civili e penali.

Nel periodo successivo, ricompreso tra l’11 maggio e il 30 giugno 2020, è stato affidato ai capi degli uffici giudiziari il compito di adottare le misure organizzative, anche relative alla trattazione degli affari giudiziari, ritenute più idonee ad affrontare i rischi derivanti dal contagio, contrastare l’emergenza epidemiologica da COVID-19, contenerne gli effetti negativi sullo svolgimento dell’attività giudiziaria ed evitare assembramenti all’interno dell’ufficio giudiziario e contatti ravvicinati tra le persone.

Successivamente l’art. 221 del d.l. 19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonché di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77, ha introdotto una serie di disposizioni volte alla ripresa delle attività processuali, pur con modalità compatibili con il permanere dell’emergenza epidemiologica, prevedendo, ad esempio, nel settore civile, la possibilità di svolgere l’udienza “cartolare” e quella telematica.

6.2.– Nel descritto contesto normativo, non è stata introdotta una disciplina specifica per le procedure esecutive, che sono state regolate dalle richiamate norme, pur con i dovuti adattamenti, resi necessari dai peculiari adempimenti, implicanti non di rado contatti ravvicinati tra persone, che caratterizzano le relative attività, soprattutto nelle espropriazioni immobiliari.

Tali adattamenti sono stati realizzati sovente mediante l’esercizio da parte dei giudici dell’esecuzione dei poteri direttivi di cui all’art. 484 cod. proc. civ., che, non di rado e specie nei confronti degli ausiliari, si è concretizzato nella emanazione di direttive operative di carattere generale.

Sotto l’egida delle disposizioni dettate dall’art. 83 del d.l. n. 18 del 2020, come convertito, nella prima fase dell’emergenza pandemica, nelle procedure esecutive vi è dunque stato un sostanziale arresto delle attività non urgenti.

Anche nella seconda fase, ossia quella ricompresa tra l’11 maggio e il 30 giugno 2020, l’esame delle circolari degli uffici giudiziari mostra che nelle procedure esecutive sono state svolte le sole attività urgenti e di norma sono state differite le vendite forzate; ciò anche in ragione della sospensione generalizzata delle attività nel periodo precedente che non aveva consentito di porre in essere, entro i termini previsti dall’art. 490 cod. proc. civ., i necessari adempimenti pubblicitari.

Nello stesso periodo, in considerazione di alcune divergenze interpretative che si rinvenivano nelle indicazioni fornite dagli uffici giudiziari, il Consiglio superiore della magistratura, con la delibera plenaria adottata in data 4 giugno 2020 («L’organizzazione del settore delle procedure esecutive e concorsuali nella “fase 2” dell’emergenza COVID-19») – nel rimarcare la peculiarità del settore delle esecuzioni civili in quanto indubbiamente nevralgico per la funzionalità del sistema sotto il profilo della circolazione delle risorse economiche – ha sottolineato l’opportunità che, nel secondo periodo dell’emergenza, si adottassero le misure organizzative necessarie a far sì che fossero immesse nel circuito economico le somme liquide già realizzate e venisse, al contempo, garantita un’efficace ripresa dell’attività liquidatoria, ove consentito dalla normativa, con modalità che tutelassero in ogni caso gli interessi convergenti del debitore e dei creditori al corretto realizzo dei valori dei beni, ad esempio mediante l’adozione di modalità di vendite telematiche pure, sincrone o asincrone, anche per le procedure per le quali si era inizialmente previsto diversamente.

Dopo il 30 giugno 2020, vi è stata una ripresa delle attività giudiziarie anche nelle procedure esecutive, sia pure nel rispetto delle generali prescrizioni normative sul distanziamento sociale e sulla mobilità delle persone.

6.3.– In questo generale quadro legislativo deve essere collocato l’art. 54-ter del d.l. n. 18 del 2020, che ha stabilito che, «[a]l fine di contenere gli effetti negativi dell’emergenza epidemiologica da COVID-19, in tutto il territorio nazionale è sospesa, per la durata di sei mesi a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, ogni procedura esecutiva per il pignoramento immobiliare, di cui all’articolo 555 del codice di procedura civile, che abbia ad oggetto l’abitazione principale del debitore».

Tale previsione è stata introdotta, in sede di conversione del predetto decreto dall’Allegato della legge n. 27 del 2020, nell’ambito della prima fase della legislazione emergenziale sui processi, anche civili ed esecutivi, dovuta al diffondersi della pandemia da Covid-19.

L’art. 54-ter si è caratterizzato, sin dall’inizio, rispetto alle disposizioni dettate dall’art. 83 dello stesso d.l. n. 18 del 2020 per il processo civile, per aver contemplato una sospensione generalizzata delle attività di alcune procedure esecutive immobiliari (quelle aventi ad oggetto l’abitazione principale del debitore) e non solo dei termini per il compimento degli atti processuali.

La durata della misura prevista era stata originariamente fissata dalla richiamata norma in sei mesi e quindi l’applicazione della stessa avrebbe dovuto cessare dopo il 30 ottobre 2020. L’efficacia della disposizione – il cui contenuto è rimasto immutato – è stata prorogata, dapprima fino al 31 dicembre 2020, ad opera dell’art. 4 del d.l. n. 137 del 2020, come convertito, e quindi fino al 30 giugno 2021, dall’art. 13, comma 14, del d.l. n. 183 del 2020, come convertito, quest’ultimo oggetto di esame nell’odierno giudizio di legittimità costituzionale.

Il presupposto della sospensione della procedura esecutiva, ovvero la circostanza che il bene pignorato costituisca l’abitazione principale del debitore – ossia il luogo dove dimora abitualmente, coincidente in genere con la residenza anagrafica, e non necessariamente, a dispetto della rubrica dello stesso art. 54-ter, con la «prima casa» – è indicato dalla legge, e quindi il giudice dell’esecuzione per adottare il provvedimento in questione deve, senza alcun potere discrezionale, limitarsi a verificarne la ricorrenza.

6.4.– Ai fini di una più completa ricostruzione del quadro normativo di riferimento, occorre anche considerare che, sin dall’inizio del periodo emergenziale, è stata introdotta anche un’altra disposizione, che ha sospeso alcune procedure esecutive in forma specifica per rilascio di beni immobili, anche in questa ipotesi individuate in relazione al loro oggetto.

In particolare, l’art. 103, comma 6, dello stesso d.l. n. 18 del 2020, come convertito, aveva originariamente previsto che l’«esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili, anche ad uso non abitativo, è sospesa fino al 1° settembre 2020».

Nella vigenza di tale formulazione della norma, il suo ambito di applicazione era stato ampiamente dibattuto in dottrina come nelle circolari applicative degli uffici giudiziari, specie con riguardo alla possibilità di ricomprendervi anche i provvedimenti di rilascio contenuti nei decreti di trasferimento e gli ordini di liberazione emanati nelle procedure esecutive immobiliari.

Con l’art. 17-bis del d.l. n. 34 del 2020, come convertito, rubricato «Proroga della sospensione dell’esecuzione degli sfratti di immobili ad uso abitativo e non abitativo», è stato previsto che, «[a]l comma 6 dell’articolo 103 del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, le parole: “1° settembre 2020” sono sostituite dalle seguenti: “31 dicembre 2020”».

Tale novella, limitando in rubrica la proroga alla sospensione dell’esecuzione degli sfratti, ha mostrato di condividere l’opzione interpretativa più restrittiva circa la portata della disposizione, nel senso, in particolare, di escludere i titoli per il rilascio degli immobili pignorati pronunciati, come il decreto di trasferimento, nel corso dell’esecuzione forzata.

Tuttavia la norma sulla sospensione di cui all’art. 103, comma 6, del d.l. n. 18 del 2020, è stata nuovamente modificata dall’art. 13, comma 13, del d.l. n. 183 del 2020, come convertito, secondo cui la sospensione dell’esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili, anche ad uso non abitativo, prevista dall’art. 103, comma 6, del d.l. n. 18 del 2020, come convertito, è prorogata sino al 30 giugno 2021, limitatamente ai provvedimenti di rilascio adottati per mancato pagamento del canone alle scadenze nonché a quelli conseguenti all’adozione, ai sensi dell’art. 586, secondo comma, cod. proc. civ., del decreto di trasferimento di immobili pignorati ed abitati dal debitore e dai suoi familiari.

7.– Tutto ciò premesso, sono fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 24, primo e secondo comma, Cost., con assorbimento delle altre.

8.– Questa Corte ha ripetutamente affermato che la garanzia – riconosciuta dall’art. 24, primo comma, Cost. – di poter agire in giudizio per la tutela dei propri diritti comprende anche l’esecuzione forzata, che è diretta a rendere effettiva l’attuazione del provvedimento del giudice (sentenza n. 522 del 2002).

La tutela in sede esecutiva, infatti, è componente essenziale del diritto di accesso al giudice: l’azione esecutiva rappresenta uno strumento indispensabile per l’effettività della tutela giurisdizionale perché consente al creditore di soddisfare la propria pretesa in mancanza di adempimento spontaneo da parte del debitore (ex plurimis, sentenze n. 225 del 2018, n. 198 del 2010, n. 335 del 2004, n. 522 del 2002 e n. 321 del 1998; ordinanza n. 331 del 2001).

La fase di esecuzione coattiva delle decisioni di giustizia, proprio in quanto componente intrinseca ed essenziale della funzione giurisdizionale, deve ritenersi costituzionalmente necessaria (sentenza n. 419 del 1995), stante che «il principio di effettività della tutela giurisdizionale […] rappresenta un connotato rilevante di ogni modello processuale» (sentenze n. 225 del 2018 e n. 304 del 2011).

È certo riservata alla discrezionalità del legislatore la conformazione degli istituti processuali, con il limite della manifesta irragionevolezza o arbitrarietà della disciplina (ex plurimis, sentenze n. 44 del 2016, n. 10 del 2013 e n. 221 del 2008); ma tale limite è valicato «ogniqualvolta emerga un’ingiustificabile compressione del diritto di agire» (sentenza n. 225 del 2018; negli stessi termini, tra le tante, sentenze n. 87 del 2021, n. 271 del 2019, n. 44 del 2016 e n. 335 del 2004).

La sospensione delle procedure esecutive deve costituire, pertanto, un evento eccezionale: «un intervento legislativo − che di fatto svuoti di contenuto i titoli esecutivi giudiziali conseguiti nei confronti di un soggetto debitore − può ritenersi giustificato da particolari esigenze transitorie qualora […] siffatto svuotamento sia limitato ad un ristretto periodo temporale» (sentenza n. 186 del 2013).

È ben vero che il legislatore ordinario – in presenza di altri diritti meritevoli di tutela, come quello fondamentale all’abitazione – può procrastinare la soddisfazione del diritto del creditore alla tutela giurisdizionale anche in sede esecutiva.

Deve però sussistere un ragionevole bilanciamento tra i valori costituzionali in conflitto, da valutarsi considerando la proporzionalità dei mezzi scelti in relazione alle esigenze obiettive da soddisfare e alle finalità perseguite (ex plurimis, sentenze n. 212 del 2020, n. 71 del 2015, n. 17 del 2011, n. 229 e n. 50 del 2010, n. 221 del 2008 e n. 1130 del 1988).

Nella fattispecie in esame, in particolare, viene in rilievo il diritto all’abitazione, che costituisce «diritto sociale» (sentenze n. 106 del 2018 e n. 559 del 1989) e «rientra fra i requisiti essenziali caratterizzanti la socialità cui si conforma lo Stato democratico voluto dalla Costituzione» (sentenza n. 44 del 2020). Esso, benché non espressamente menzionato, deve ritenersi incluso nel catalogo dei diritti inviolabili (sentenze n. 161 del 2013, n. 61 del 2011 e n. 404 del 1988) e il suo oggetto – l’abitazione – deve considerarsi «bene di primaria importanza» (sentenze n. 79 del 2020 e n. 166 del 2018).

Anche nell’ipotesi in cui sia in discussione il diritto all’abitazione del debitore esecutato, la sospensione delle procedure esecutive può tuttavia essere contemplata dal legislatore solo a fronte di circostanze eccezionali e per un periodo di tempo limitato, e non già con una serie di proroghe, che superino un ragionevole limite di tollerabilità (ex multis, sentenze n. 155 del 2004 e n. 310 del 2003).

9.– Pertanto, le sollevate questioni di legittimità costituzionale richiedono essenzialmente di verificare la ragionevolezza e proporzionalità del bilanciamento sotteso alla proroga della sospensione delle esecuzioni aventi ad oggetto l’abitazione principale del debitore esecutato.

Il dovere di solidarietà sociale, nella sua dimensione orizzontale, può anche portare, in circostanze particolari, al temporaneo sacrificio di alcuni – i creditori procedenti in executivis – a beneficio di altri maggiormente esposti, selezionati inizialmente sulla base di un criterio a maglie larghe: tutti i debitori esecutati che dimoravano nell’abitazione principale posseduta a titolo di proprietà o altro diritto reale.

10.– Nel periodo dell’emergenza pandemica, che ha visto l’arresto di fatto di numerose attività economiche e la conseguente difficoltà di ampi strati della popolazione, il legislatore ha voluto evitare che tanto l’esecuzione del rilascio degli immobili quanto le procedure esecutive aventi ad oggetto l’abitazione principale potessero costituire causa di aggravamento delle difficoltà economiche e fonte di preoccupazioni ulteriori per i debitori esecutati, ove esposti al rischio di perdere la disponibilità dell’abitazione principale.

Questa misura emergenziale, introdotta dall’art. 54-ter del d.l. n. 18 del 2020, è rimasta inalterata nelle successive proroghe, la seconda delle quali è oggetto delle ordinanze di rimessione, sicché il periodo complessivo di tale sospensione è divenuto di quattordici mesi, di cui l’ultimo semestre è ascrivibile alla disposizione censurata.

In particolare, la sospensione delle procedure esecutive aventi ad oggetto l’abitazione principale – sospensione che, anche se non preclude al creditore di pignorare tale immobile, determina un generale arresto temporaneo delle attività della procedura esecutiva – ha inizialmente riguardato il periodo a partire dal 30 aprile 2020.

La prima proroga (di cui all’art. 4 del d.l. n. 137 del 2020) ha esteso tale sospensione fino al 31 dicembre 2020, oltre a prevedere l’inefficacia di ogni procedura esecutiva a partire dal 25 ottobre 2020 (aspetto quest’ultimo che qui non viene in rilievo). La seconda proroga (ai sensi dell’art. 13, comma 14, del d.l. n. 183 del 2020) – la cui ragionevolezza (art. 3, primo comma, Cost.) e proporzionalità rispetto al diritto alla tutela giurisdizionale anche nella fase esecutiva (art. 24, primo e secondo comma, Cost.) è oggetto delle censure in esame – ha ulteriormente differito tale termine al 30 giugno 2021.

Ciò che qui soprattutto rileva è che, in occasione delle due proroghe, il bilanciamento (tra il diritto del creditore procedente alla tutela giurisdizionale nella forma esecutiva e l’eccezionale protezione, giustificata dall’emergenza pandemica, del debitore esecutato per conservargli la disponibilità della sua abitazione principale) sotteso alla misura in esame è rimasto invariato nei termini inizialmente valutati dal legislatore, che ha introdotto il blocco di tali esecuzioni.

11.– Per tutto il tempo di vigenza della misura, la condizione necessaria e sufficiente dell’arresto temporaneo del procedimento esecutivo è consistita – e consiste tuttora – nella sola circostanza, che il giudice dell’esecuzione è tenuto a verificare, che il suo oggetto sia l’abitazione principale del debitore esecutato.

La disciplina in esame – che null’altro richiede – non fornisce una definizione di «abitazione principale», la quale però può rinvenirsi nella normativa tributaria e segnatamente nell’art. 10, comma 3-bis, del d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917 (Approvazione del testo unico delle imposte sui redditi), in tema di oneri deducibili dal reddito complessivo; disposizione, questa, che prevede che, «[p]er abitazione principale si intende quella nella quale la persona fisica, che la possiede a titolo di proprietà o altro diritto reale, o i suoi familiari dimorano abitualmente».

La sospensione investe tutti gli atti della procedura e quindi anche l’emanazione del decreto di trasferimento del bene espropriato contenente l’ordine di rilascio ai sensi dell’art. 586, secondo comma, cod. proc. civ.

Si ha, però, che parallelamente l’art. 103, comma 6, dello stesso d.l. n. 18 del 2020 ha previsto che «[l]’esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili, anche ad uso non abitativo, è sospesa fino al 1° settembre 2020», data poi differita al 31 dicembre 2020 dall’art. 17-bis, comma 1, del d.l. n. 34 del 2020, come convertito. L’inclusione nel raggio applicativo di tale disposizione anche dell’ordine di rilascio contenuto nel decreto di trasferimento del bene espropriato è testualmente prevista dall’art. 13, comma 13, del d.l. n. 183 del 2020, come convertito, che ulteriormente proroga la sospensione dell’esecuzione di alcuni provvedimenti di rilascio degli immobili.

Quindi, da ultimo, la norma censurata finisce con l’assicurare un plus di protezione al debitore esecutato, quando oggetto della procedura è la sua abitazione principale; una protezione ulteriore che copre tutti gli atti della procedura esecutiva e che si aggiunge, sovrapponendosi, a quella più specifica, concernente la sospensione dell’esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili anche ad uso non abitativo, prevista da un’altra disposizione.

12.– Sempre tenendo presente il profilo diacronico di questa normativa emergenziale, c’è poi da considerare che vi sono, in parallelo a queste misure così focalizzate (quelle di cui rispettivamente agli artt. 54-ter e 103 del d.l. n. 18 del 2020 e rispettive proroghe), altre e ben più generali previsioni normative, che – come si è già sopra ricordato – hanno riguardato tutti i giudizi civili, compresi quelli di esecuzione, per i quali vi è stata una graduale evoluzione della disciplina, tanto che può parlarsi di almeno tre distinte fasi.

Inizialmente il legislatore ha previsto il rinvio d’ufficio delle udienze di tutti i procedimenti civili (oltre che penali) con sospensione del decorso dei termini per il compimento di qualsiasi atto fino al 15 aprile 2020, data poi estesa fino al successivo 11 maggio (art. 83, commi 1 e 2, dello stesso d.l. n. 18 del 2020).

In questa prima fase l’emergenza pandemica ha giustificato un temporaneo blocco pressoché totale dell’attività giudiziaria, che quindi si è sovrapposto alla sospensione sia delle procedure esecutive aventi ad oggetto l’abitazione principale del debitore (art. 54-ter), sia dell’esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili in genere (art. 103, comma 6).

Ma la situazione emergenziale si è evoluta e opportunamente il legislatore ha previsto – quanto al settore della giustizia – misure più mirate che, sempre finalizzate a contenere il rischio di contagio secondo un criterio di precauzione, assicurassero in parallelo la ripresa dell’attività giudiziaria.

Si è transitati così alla seconda fase, connotata dall’assegnazione ai capi degli uffici giudiziari della facoltà di adottare misure organizzative, comprensive della adozione di linee guida vincolanti per la fissazione e la trattazione delle udienze, nonché del loro possibile rinvio a data successiva al 30 giugno 2020 nei procedimenti civili e penali, peraltro con alcune eccezioni tipizzate.

A ciò ha fatto seguito una terza fase (dapprima fino al 31 ottobre 2020), introdotta dall’art. 221 del d.l. n. 34 del 2020, come convertito, che ha dettato una serie di prescrizioni e cautele per la generale ripresa, quali l’obbligatorietà del deposito degli atti introduttivi con modalità telematiche, la cosiddetta cartolarizzazione dell’udienza e la possibilità che l’udienza civile si svolga mediante collegamenti audiovisivi a distanza.

L’art. 1, comma 3, lettere a) e b), numero 7), del decreto-legge 7 ottobre 2020, n. 125, recante «Misure urgenti connesse con la proroga della dichiarazione dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19, per il differimento di consultazioni elettorali per l’anno 2020 e per la continuità operativa del sistema di allerta COVID, nonché per l’attuazione della direttiva (UE) 2020/739 del 3 giugno 2020, e disposizioni urgenti in materia di riscossione esattoriale», convertito, con modificazioni, nella legge 27 novembre 2020, n. 159, ha poi prorogato questa disciplina fino al 31 dicembre 2020.

Un ulteriore adattamento degli istituti processuali si è avuto con l’art. 23 del d.l. n. 137 del 2020, come convertito, con la previsione, in particolare, dell’udienza a porte chiuse e della cosiddetta camera di consiglio telematica.

13.– A questo progressivo adattamento delle misure emergenziali dettate per i giudizi civili, comprensivi delle procedure esecutive, non è rimasta estranea neppure la prevista sospensione dell’esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili, che – come già notato – è fattispecie distinta rispetto alla sospensione delle procedure esecutive aventi ad oggetto l’abitazione principale.

L’art. 13, comma 13, del d.l. n. 183 del 2020, come convertito, ha ulteriormente prorogato la sospensione fino al 30 giugno 2021, limitatamente ai provvedimenti di rilascio adottati per mancato pagamento del canone alle scadenze, oltre che – come si è già rilevato – ai provvedimenti di rilascio contenuti nei decreti di trasferimento di immobili pignorati ed abitati dal debitore e dai suoi familiari.

Più recentemente l’art. 40-quater del decreto-legge 22 marzo 2021, n. 41 (Misure urgenti in materia di sostegno alle imprese e agli operatori economici, di lavoro, salute e servizi territoriali, connesse all’emergenza da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 21 maggio 2021, n. 69, ha stabilito che la sospensione dell’esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili, anche ad uso non abitativo, è prorogata: a) fino al 30 settembre 2021 per quelli adottati dal 28 febbraio 2020 al 30 settembre 2020; b) fino al 31 dicembre 2021 per quelli adottati dal 1° ottobre 2020 al 30 giugno 2021.

14.– Orbene, a fronte di questa disciplina processuale affinatasi progressivamente – sia quella generale della giustizia civile comprensiva delle procedure esecutive, sia quella molto specifica del rilascio coattivo degli immobili – la prevista sospensione delle procedure esecutive aventi ad oggetto l’abitazione principale è invece rimasta invariata nei suoi presupposti fino alla seconda proroga, oggetto delle censure in esame.

È mancato cioè un aggiustamento dell’iniziale bilanciamento sia quanto alla possibile selezione degli atti della procedura esecutiva da sospendere, sia soprattutto quanto alla perimetrazione dei beneficiari del blocco.

L’individuazione di questi ultimi in termini ampi – perché fatta con riferimento alla mera circostanza che il debitore esecutato dimorasse nell’abitazione principale e che questa fosse assoggettata ad esecuzione forzata – poteva giustificarsi inizialmente per rendere più agevole, rapida e immediatamente efficace la misura di protezione. Ma in prosieguo di tempo sono emerse l’irragionevolezza e la sproporzione di un bilanciamento calibrato su tutti, indistintamente, i debitori esecutati.

Il protrarsi del sacrificio richiesto ai creditori procedenti in executivis, che di per sé non costituiscono una categoria privilegiata e immune dai danni causati dall’emergenza epidemiologica, avrebbe dovuto essere dimensionato rispetto alle reali esigenze di protezione dei debitori esecutati, con l’indicazione di adeguati criteri selettivi quali previsti, tra gli altri, in materia di riscossione esattoriale (art. 76, comma 1, lettera a, del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, recante «Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito»).

Invece, nella proroga della sospensione delle procedure esecutive aventi ad oggetto l’abitazione principale, di cui alla disposizione censurata, nessun criterio selettivo è stato previsto a giustificazione dell’ulteriore protrarsi della paralisi dell’azione esecutiva.

Il legislatore, cioè, ha prorogato una misura generalizzata e di extrema ratio, quale quella della sospensione delle predette espropriazioni immobiliari, mentre avrebbe dovuto specificare i presupposti soggettivi e oggettivi della misura, anche eventualmente demandando al vaglio dello stesso giudice dell’esecuzione il contemperamento in concreto degli interessi in gioco.

La sproporzione conseguente al mancato aggiustamento del bilanciamento sotteso alla misura in esame è resa ancor più evidente dalla considerazione che il diritto del debitore a conservare la disponibilità dell’abitazione è stato comunque tutelato dalla già ricordata proroga della sospensione dei provvedimenti di rilascio di immobili di cui all’art. 103, comma 6, del medesimo d.l. n. 18 del 2020, nella formulazione modificata dall’art. 13, comma 3, del d.l. n. 183 del 2020, come convertito, applicabile anche al decreto di trasferimento del bene espropriato.

15.– In conclusione, il bilanciamento sotteso alla temporanea sospensione delle procedure esecutive aventi ad oggetto l’abitazione principale è divenuto, nel tempo, irragionevole e sproporzionato, inficiando la tenuta costituzionale della seconda proroga (dal 1° gennaio al 30 giugno 2021), prevista dell’art. 13, comma 14, del d.l. n. 183 del 2020, come convertito; disposizione, questa, che va quindi dichiarata illegittima per violazione degli artt. 3, primo comma, e 24, primo e secondo comma, Cost., con assorbimento di tutti gli altri parametri.

Resta ferma in capo al legislatore, ove l’evolversi dell’emergenza epidemiologica lo richieda, la possibilità di adottare le misure più idonee per realizzare un diverso bilanciamento, ragionevole e proporzionato, contemperando il diritto all’abitazione del debitore esecutato e la tutela giurisdizionale in executivis dei creditori procedenti.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

1) dichiara inammissibile l’intervento di C. L. nel giudizio incidentale relativo alle questioni di legittimità costituzionale sollevate dal Tribunale ordinario di Rovigo, con l’ordinanza indicata in epigrafe;

2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 13, comma 14, del decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183, recante «Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi, di realizzazione di collegamenti digitali, di esecuzione della decisione (UE, EURATOM) 2020/2053 del Consiglio, del 14 dicembre 2020, nonché in materia di recesso del Regno Unito dall’Unione europea», convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2021, n. 21.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 giugno 2021.

F.to:

Giancarlo CORAGGIO, Presidente

Giovanni AMOROSO, Redattore

Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 22 giugno 2021.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA

Possibile proporre nello stesso ricorso la domanda di accordo di composizione della crisi e di liquidazione del patrimonio

Il Giudice delle Leggi, nel respingere il rilievo di incostituzionalità dell’art. 14 quater Legge 27 gennaio 2012, N° 3, esclude che lo stesso abbia una portata tassativa, prevedendo la conversione dell’accordo nelle sole ipotesi in cui il debitore abbia raggiunto un accordo con la parte creditrice, e poi siffatta intesa sia stata risolta, annullata o comunque abbia cessato i suoi effetti, anche per cause imputabili al richiedente la procedura concorsuale. La Corte Costituzionale ritiene dirimente a tal fine la peculiarità della procedura, di natura procedura camerale ai sensi dell’art. 737 cpc, espressamente richiamato dagli artt. 10, comma sesto, e 12, comma secondo L. 3/2012. Trattasi di procedura caratterizzata dalla assenza di formalismi, propri del rito ordinario, e pertanto il Giudice deve intendere la modifica proposta dal creditore, seppure non raggiunto l’accordo con i creditori, quale mero ed ammissibile mutamento della domanda introduttiva della fase concorsuale (Corte Costituzionale, sentenza 8 Aprile 2021 n° 61)

SENTENZA N. 61
ANNO 2021
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Giancarlo CORAGGIO; Giudici : Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA,
Daria de PRETIS, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI,
Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 14-quater della legge 27 gennaio 2012, n. 3
(Disposizioni in materia di usura e di estorsione, nonché di composizione delle crisi da sovraindebitamento),
promosso dal Tribunale ordinario di Lanciano nel procedimento relativo a M. C., con ordinanza del 6
febbraio 2020, iscritta al n. 125 del registro ordinanze 2020 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 39, prima serie speciale, dell’anno 2020.Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 24 febbraio 2021 il Giudice relatore Luca Antonini;
deliberato nella camera di consiglio del 25 febbraio 2021.
Ritenuto in fatto
1.– Con ordinanza del 6 febbraio 2020 (r.o. n. 125 del 2020), il Tribunale ordinario di Lanciano ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art.
14-quater della legge 27 gennaio 2012, n. 3 (Disposizioni in materia di usura e di estorsione, nonché di
composizione delle crisi da sovraindebitamento).
Tale disposizione così recita: «1. Il giudice, su istanza del debitore o di uno dei creditori, dispone, col
decreto avente il contenuto di cui all’articolo 14-quinquies, comma 2, la conversione della procedura di
composizione della crisi di cui alla sezione prima in quella di liquidazione del patrimonio nell’ipotesi di
annullamento dell’accordo o di cessazione degli effetti dell’omologazione del piano del consumatore ai
sensi dell’articolo 14-bis, comma 2, lettera a). La conversione è altresì disposta nei casi di cui agli articoli
11, comma 5, e 14-bis, comma 1, nonché di risoluzione dell’accordo o di cessazione degli effetti
dell’omologazione del piano del consumatore ai sensi dell’articolo 14-bis, comma 2, lettera b), ove
determinati da cause imputabili al debitore».
La norma è censurata nella parte in cui non prevede che i debitori possano chiedere, in caso di mancato
raggiungimento dell’accordo con i creditori, la conversione della procedura di accordo di composizione
della crisi in quella di liquidazione del proprio patrimonio.
2.– Il giudizio principale ha ad oggetto un ricorso volto ad ottenere l’ammissione e la successiva
omologazione di un accordo di ristrutturazione dei debiti e di soddisfazione dei crediti, proposto ai sensi
degli artt. 6, comma 1, primo periodo, e 7, comma 1, della legge n. 3 del 2012.
Secondo quanto riferito dal rimettente, la proposta di accordo depositata dal debitore ha superato il
preliminare vaglio giudiziale di ammissibilità ma non è stata poi approvata dalla maggioranza qualificata dei
creditori (segnatamente rappresentanti almeno il sessanta per cento dei crediti), sicché l’omologazione, in
base all’art. 12, comma 2, della legge n. 3 del 2012, non è stata possibile.
Il debitore ha quindi chiesto la conversione della procedura di accordo in quella di liquidazione dei beni
di cui agli artt. 14-ter e seguenti della legge n. 3 del 2012, ma all’accoglimento di tale domanda osterebbe, a
parere del giudice a quo, il disposto dell’art. 14-quater della suddetta legge, perché prevedrebbe la
conversione soltanto in relazione alle fattispecie da esso stesso tassativamente contemplate, tra le quali non è
compresa quella del mancato raggiungimento dell’accordo.
Di qui la rilevanza delle questioni sollevate, sulla quale non inciderebbe, d’altra parte, la prossima
entrata in vigore del decreto legislativo 12 gennaio 2019, n. 14 (Codice della crisi d’impresa e
dell’insolvenza in attuazione della legge 19 ottobre 2017, n. 155), essendo tale normativa inapplicabile,
ratione temporis, alla procedura di cui il rimettente è investito.
2.1.– Quanto alla non manifesta infondatezza, il Tribunale abruzzese – sul presupposto che «le
procedure di composizione delle crisi da sovraindebitamento (tra cui la stessa liquidazione del patrimonio
del debitore) sono poste a tutela delle posizioni di maggior disagio sociale, ovviamente nel caso in cui tale
disagio possa dirsi incolpevole» – ritiene che l’art. 14-quater della legge n. 3 del 2012 rechi un vulnus agli
artt. 3 e 24 Cost., in riferimento, rispettivamente, al principio di eguaglianza e al diritto di difesa.L’impossibilità, per i debitori la cui proposta non è stata approvata dai creditori, di chiedere la
conversione determinerebbe, infatti, un’irragionevole disparità di trattamento rispetto ai debitori che hanno
raggiunto l’accordo, ai quali la conversione è invece consentita.
Più precisamente, sarebbe del tutto ingiustificata la scelta di consentire la conversione nelle ipotesi
previste dal censurato art. 14-quater della legge n. 3 del 2012, ovvero ai debitori che hanno causato –
ponendo in essere condotte dolose o colpose oppure in forza di inadempimenti imputabili – l’annullamento,
la risoluzione, la revoca o la cessazione di diritto degli effetti dell’accordo omologato, e non anche ai
debitori che hanno solo subito («per effetto di una mera valutazione di convenienza dei creditori»,
«oltretutto non motivata») il dissenso del ceto creditorio in merito alla proposta da essi avanzata.
L’irragionevolezza della omessa equiparazione tra le due categorie di debitori risulterebbe inoltre
apprezzabile anche considerando che i requisiti necessari per accedere alla procedura di accordo, già
accertati dal giudice in occasione della valutazione della sua ammissibilità, coinciderebbero con quelli
richiesti per la liquidazione.
Dalla denunciata disparità deriverebbero infine effetti pregiudizievoli in capo ai debitori che non hanno
raggiunto l’accordo. Questi, infatti, non potendo chiedere la conversione: a) sarebbero totalmente esposti, a
seguito della revoca del provvedimento inibitorio delle procedure esecutive individuali adottato all’esito del
suddetto vaglio di ammissibilità, alle azioni esecutive dei singoli creditori; b) perderebbero la possibilità di
ottenere, successivamente alla liquidazione, l’esdebitazione; c) sarebbero costretti, al fine di accedere alla
liquidazione stessa, ad attivare un nuovo e distinto procedimento e, quindi, a sostenere le relative spese.
Sotto quest’ultimo profilo, la norma censurata violerebbe anche l’art. 24 Cost., in quanto precluderebbe
ai debitori che non hanno ottenuto il consenso dei creditori «di difendere e tutelare in modo più ampio i
propri diritti (e, nel caso di specie, il proprio patrimonio) con le procedure previste dalla legge».
3.– È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo, in via preliminare, di dichiarare l’inammissibilità delle
questioni o di «rinviare gli atti al giudice rimettente»; nel merito, la declaratoria di non fondatezza delle
questioni stesse.
3.1.– Le richieste avanzate in limine sono prive di motivazione, giacché le argomentazioni
dell’interveniente si incentrano unicamente sul merito dei prospettati dubbi di illegittimità costituzionale.
3.2.– In particolare, la censura sull’art. 3 Cost. non sarebbe fondata in forza dell’eterogeneità delle
situazioni in cui versano i debitori posti a confronto. Nelle fattispecie previste dall’art. 14-quater della legge
n. 3 del 2012, infatti, sarebbe già intervenuta l’omologazione dell’accordo per la composizione della crisi:
evidente risulterebbe, pertanto, la differenza rispetto alla fattispecie a cui il rimettente vorrebbe estendere la
possibilità della conversione, nella quale, invece, l’accordo non è stato raggiunto.
Sarebbe privo di pregio anche l’argomento basato sulla soggezione dei debitori alle azioni esecutive
individuali, dal momento che, al contrario, dopo la chiusura della procedura di accordo essi potrebbero
ottenere l’inibitoria di tali azioni depositando la domanda di liquidazione: con il decreto di apertura della
relativa procedura, infatti, il giudice disporrebbe che non possono «essere iniziate azioni cautelari o
esecutive […] sul patrimonio oggetto di liquidazione da parte dei creditori aventi titolo o causa anteriore»
(art. 14-quinquies, comma 2, lettera b, della legge n. 3 del 2012).
Parimenti non condivisibile sarebbe, poi, l’assunto secondo cui dalla preclusione della conversione
deriverebbe l’impossibilità per i debitori di essere ammessi al beneficio della esdebitazione conseguente alla
procedura di liquidazione. Questa, infatti, potrebbe essere aperta anche in virtù di un’autonoma domanda deidebitori stessi e pure in tale ipotesi, a prescindere quindi dalla conversione della precedente procedura di
accordo, l’art. 14-terdecies della legge n. 3 del 2012 consentirebbe loro di godere della liberazione dei debiti
residui nei confronti dei creditori concorsuali e non soddisfatti.
Quanto, infine, all’aggravio degli oneri derivanti dalla proposizione di una nuova domanda, la difesa
statale osserva che si tratterebbe di una «situazione di fatto nient’affatto necessitata e derivante dal testo
normativo».
Egualmente non fondata sarebbe la questione sollevata in riferimento all’art. 24 Cost.
Ad avviso dell’Avvocatura generale, la norma denunciata non pregiudicherebbe l’esercizio della tutela
giurisdizionale in quanto, in sostanza, il debitore, come già detto, potrebbe comunque accedere alla
procedura di liquidazione a seguito della chiusura del procedimento volto all’omologa dell’accordo. A tanto
non osterebbe, in particolare, il divieto – desumibile dall’art. 7, comma 2, lettera b), della legge n. 3 del
2012 – di chiedere la liquidazione ove il debitore abbia già «fatto ricorso, nei precedenti cinque anni, ai
procedimenti» disciplinati dalla legge stessa: tale divieto sarebbe, infatti, funzionale a evitare che i debitori
possano fruire, nell’indicato arco temporale, della esdebitazione, ciò che non accade nell’ipotesi in cui
l’accordo non sia intervenuto.
3.3.– In prossimità della camera di consiglio, l’Avvocatura generale ha depositato memoria con la quale
ha illustrato le ragioni dell’eccepita inammissibilità.
Essa deriverebbe, in primo luogo, dal rilievo che il rimettente avrebbe affermato apoditticamente
l’impraticabilità di una interpretazione costituzionalmente conforme della norma censurata. Interpretazione
che sarebbe invece consentita in considerazione, per un verso, dell’assenza di un diritto vivente in merito
all’art. 14-quater della legge n. 3 del 2012; per l’altro, della possibilità di una «ricostruzione sistematica che
elimini qualsivoglia eventuale disfunzione», ammettendo la conversione anche in caso di mancato
raggiungimento dell’accordo e, comunque, riconoscendo ai debitori la facoltà di domandare, con il
medesimo ricorso, la liquidazione subordinatamente al diniego dell’omologazione dell’accordo stesso.
Sotto altro profilo, le questioni sarebbero inammissibili per insufficiente motivazione in punto di non
manifesta infondatezza. Secondo la difesa statale, il giudice a quo avrebbe omesso di individuare, quanto
alla dedotta compromissione del canone dell’eguaglianza, il tertium comparationis e «lo specifico profilo
d’irragionevolezza denunciato»; quanto, invece, all’asserita lesione dell’art. 24 Cost., le concrete ragioni del
lamentato vulnus.
Considerato in diritto
1.– Il Tribunale ordinario di Lanciano dubita, in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, della
legittimità costituzionale dell’art. 14-quater della legge 27 gennaio 2012, n. 3 (Disposizioni in materia di
usura e di estorsione, nonché di composizione delle crisi da sovraindebitamento).
2.– La disposizione denunciata stabilisce che: «1. Il giudice, su istanza del debitore o di uno dei
creditori, dispone, col decreto avente il contenuto di cui all’articolo 14-quinquies, comma 2, la conversione
della procedura di composizione della crisi di cui alla sezione prima in quella di liquidazione del patrimonio
nell’ipotesi di annullamento dell’accordo o di cessazione degli effetti dell’omologazione del piano del
consumatore ai sensi dell’articolo 14-bis, comma 2, lettera a). La conversione è altresì disposta nei casi di
cui agli articoli 11, comma 5, e 14-bis, comma 1, nonché di risoluzione dell’accordo o di cessazione degli
effetti dell’omologazione del piano del consumatore ai sensi dell’articolo 14-bis, comma 2, lettera b), ove
determinati da cause imputabili al debitore».Essa, per quanto rileva alla luce del petitum del rimettente, dunque dispone che i debitori possono
chiedere la conversione della procedura di accordo di composizione della crisi da sovraindebitamento in
quella di liquidazione del patrimonio nelle ipotesi in cui l’accordo sia stato raggiunto con i creditori e – in
conseguenza del compimento, da parte dei debitori stessi, di condotte dolose o gravemente colpose oppure,
infine, di specifici inadempimenti imputabili – sia stato poi annullato, risolto, revocato o abbia cessato di
diritto di produrre effetti.
La norma è censurata nella parte in cui non prevede che la conversione possa essere chiesta anche dai
debitori che non hanno raggiunto l’accordo: si determinerebbe infatti un’ingiustificata e pregiudizievole
disparità di trattamento, con lesione del principio di eguaglianza di cui all’art. 3 Cost., tra tali debitori – che
hanno solo subito, per una mera valutazione di convenienza, il dissenso del ceto creditorio in merito alla
proposta da essi avanzata – e quelli che hanno invece ottenuto il consenso su tale proposta, ma hanno
causato l’annullamento, la risoluzione, la revoca o la cessazione di diritto degli effetti dell’accordo
omologato. Risulterebbe, inoltre, violato l’art. 24 Cost., dal momento che l’art. 14-quater della legge n. 3 del
2012 pregiudicherebbe il diritto di difesa dei suddetti debitori che, non potendosi avvalere della conversione,
sarebbero costretti ad agire in via autonoma per accedere alla procedura di liquidazione.
3.– Nel suo atto di intervento in giudizio, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, ha chiesto preliminarmente la restituzione degli atti al giudice a quo.
In disparte l’evidente apoditticità della richiesta, in quanto del tutto priva della benché minima
motivazione, gli estremi per la restituzione degli atti non sono, in ogni caso, ravvisabili.
Non rileva, in specie, l’adozione, successivamente all’ordinanza di rimessione e al deposito dell’atto
intervento poc’anzi menzionato, del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 (Ulteriori misure urgenti in
materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse
all’emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 18 dicembre 2020,
n. 176, che, all’art. 4-ter, ha modificato sotto diversi profili la disciplina del sovraindebitamento recata dalla
legge n. 3 del 2012. Tale ius novum non incide, infatti, su aspetti decisivi ai fini della valutazione delle
censure oggetto del presente scrutinio e non impone, dunque, un riesame da parte del rimettente delle
questioni, i cui termini permangono sostanzialmente immutati.
4.– Ancora in via preliminare, l’Avvocatura generale ha sollevato eccezione d’inammissibilità in quanto
il giudice a quo avrebbe affermato in maniera assertiva l’impossibilità di interpretare la norma denunciata
secundum constitutionem: da un lato, infatti, la tassatività delle ipotesi di conversione non assumerebbe il
carattere rigido sostenuto dal rimettente e, dall’altro, non sarebbe esclusa la possibilità, per i debitori, di
domandare, con il medesimo ricorso, la liquidazione subordinatamente al diniego dell’omologazione
dell’accordo.
Tale specifica eccezione va disattesa.
Il giudice rimettente si è, infatti, soffermato, ancorché succintamente, sull’art. 14-quater della legge n. 3
del 2012, osservando che il suo tenore letterale non consentirebbe di convertire la procedura di accordo in
quella di liquidazione al di fuori delle ipotesi da esso previste. Le questioni sollevate non sono quindi
inammissibili, «poiché è stata consapevolmente esclusa […] la praticabilità di una interpretazione
costituzionalmente orientata» (ex plurimis, sentenza n. 150 del 2020).
4.1.– L’Avvocatura generale ha eccepito l’inammissibilità anche per l’insufficiente motivazione sulla
non manifesta infondatezza delle questioni sollevate: con riguardo all’asserita violazione dell’art. 3 Cost.,
perché il rimettente non avrebbe individuato né il tertium comparationis né lo «specifico profilo
d’irragionevolezza denunciato»; con riguardo all’art. 24 Cost., perché il dedotto vulnus sarebbe basato su
«considerazioni generiche».Neppure tale eccezione è suscettibile di accoglimento, sotto entrambi i profili in cui è articolata.
Quanto al contrasto con il principio di eguaglianza, va, infatti, rilevato che il giudice a quo non ha
mancato di individuare il tertium utile ad apprezzare la denunciata disparità, evidentemente identificandolo
nella situazione in cui versano i debitori che hanno sì raggiunto l’accordo, ma ne hanno determinato la
successiva “caducazione”. Il rimettente ha del pari chiarito i profili di irragionevolezza di siffatta disparità:
circoscrivendo a tali debitori – che per di più hanno posto in essere condotte dolose o gravemente colpose o,
comunque, inadempimenti loro imputabili – la possibilità di chiedere la conversione, l’art. 14-quater della
legge n. 3 del 2012 del tutto ingiustificatamente precluderebbe la medesima facoltà ai debitori che
“incolpevolmente” non hanno raggiunto l’accordo con i creditori. Questa preclusione risulterebbe, inoltre,
irragionevole poiché i presupposti della liquidazione coinciderebbero con quelli della procedura di accordo e
sarebbero stati già accertati dal giudice in sede di verifica dell’ammissibilità di tale ultima procedura.
In ordine, poi, alla lesione dell’art. 24 Cost., dalla complessiva motivazione dell’ordinanza di rimessione
emerge chiaramente che il giudice a quo dubita della legittimità costituzionale della norma denunciata
perché essa comporterebbe una frammentazione della tutela dei debitori che non hanno raggiunto l’accordo,
costringendoli a subire la chiusura del procedimento già aperto e ad attivarne uno distinto per accedere alla
liquidazione, così sopportando un aggravio di spese.
Deve conclusivamente ritenersi che le argomentazioni del Tribunale abruzzese superino il vaglio di
ammissibilità, sotto gli aspetti rimarcati dall’Avvocatura generale.
5.– L’esame del merito è, tuttavia, precluso da altre ragioni di inammissibilità.
Queste prescindono dalla possibilità d’interpretare la specifica norma denunciata secundum
constitutionem, in quanto afferiscono piuttosto alla lacunosa ponderazione del complessivo quadro
normativo e giurisprudenziale in cui essa s’inserisce.
5.1.– Le questioni oggetto dell’odierno incidente di legittimità costituzionale, infatti, si sviluppano sul
presupposto, sostenuto dal rimettente, che non sia ammissibile la domanda del debitore che, superato il
preliminare esame giudiziale sulla proposta di accordo da esso formulata, chieda, in conseguenza del
dissenso in seguito manifestato dai creditori, la conversione della procedura in quella di liquidazione del
proprio patrimonio.
A tale inammissibilità il giudice a quo giunge sulla scorta della dirimente considerazione che il
censurato art. 14-quater della legge n. 3 del 2012, nel disciplinare la conversione, non include, nel novero
dei soggetti legittimati a chiederla, i debitori che non hanno raggiunto l’accordo.
Il rimettente perviene a questa conclusione senza, tuttavia, considerare, su un altro piano, che la
domanda con la quale il debitore chiede, in conseguenza del mancato raggiungimento dell’accordo, di
accedere alla liquidazione può invece ben essere ammessa, in ossequio al principio di economia processuale
e alla funzione sociale della disciplina della composizione delle crisi da sovraindebitamento, applicando le
norme sul rito camerale, per tal via giungendo allo stesso sostanziale risultato della conversione.
Detta domanda, infatti, si colloca in una fase del procedimento in cui il giudice investito della
procedura, al fine della successiva omologazione dell’accordo, è chiamato tra l’altro ad accertare il consenso
della maggioranza qualificata dei creditori (rappresentanti, cioè, almeno il sessanta per cento dei crediti)
sulla proposta del debitore.
Si tratta di una fase alla quale, sia pure con il temperamento della compatibilità, appaiono applicabili le
norme sul rito camerale di cui agli artt. 737 e seguenti del codice di procedura civile, espressamente
richiamate dagli artt. 10, comma 6, e 12, comma 2, terzo periodo, della legge n. 3 del 2012.5.2.– Il rito camerale, di cui il rimettente deve quindi fare applicazione, come chiarito da questa Corte, è
connotato dall’assenza di «formalismi non essenziali» (ordinanza n. 140 del 2001), in quanto preordinato a
soddisfare «esigenze di speditezza e semplificazione» (sentenza n. 10 del 2013; nello stesso senso, ex
plurimis, sentenza n. 194 del 2005; ordinanze n. 190 del 2013, n. 170 del 2009 e n. 35 del 2002).
In questa prospettiva, la giurisprudenza di legittimità ha precisato che, in linea generale, nel
procedimento camerale «non vigono le preclusioni previste per il giudizio di cognizione ordinario» e,
segnatamente, che possono essere finanche «proposte per tutto il corso di esso domande nuove […] in
conformità delle direttive dettate dal giudice» (Corte di cassazione, sezione prima civile, sentenze 24 ottobre
2003, n. 16035, e 25 ottobre 2000, n. 14022), al quale gli artt. 737 e seguenti cod. proc. civ. riservano «ampi
margini di discrezionalità» (Corte di cassazione, sezione prima civile, sentenza 27 aprile 2016, n. 8404).
Da ultimo, peraltro, non è nemmeno superfluo ricordare che anche le preclusioni che invece
contraddistinguono il processo di cognizione ordinario risultano attenuate, con particolare riguardo alla
modificabilità delle domande, a seguito della sentenza con la quale le sezioni unite della Corte di cassazione
hanno affermato che la «modificazione della domanda ammessa a norma dell’art. 183 c.p.c. può riguardare
anche uno o entrambi gli elementi identificativi della medesima sul piano oggettivo (petitum e causa
petendi), sempre che la domanda così modificata risulti in ogni caso connessa alla vicenda sostanziale
dedotta in giudizio […]» (Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 15 giugno 2015, n. 12310).
5.3.– Nel descritto contesto, il giudice a quo avrebbe dovuto, quindi, prendere in considerazione la
possibilità di qualificare la domanda di conversione nella specie formulata dal debitore quale mera modifica
dell’originaria domanda di accordo in quella di liquidazione, ritenendola di conseguenza ammissibile sulla
scorta delle norme che disciplinano il rito camerale; magari solo per escluderla, perché ad esempio impedita
dal divieto di reiterazione infraquinquennale, volto «a fronteggiare un uso ripetuto ed indiscriminato» delle
procedure in discorso e «dettato a carico del debitore» il quale abbia, però, fruito «degli effetti pieni» delle
stesse (Corte di cassazione, sezione prima civile, sentenza 1° gennaio 2016, n. 1869; nello stesso senso,
Corte di cassazione, sezione prima civile, ordinanza 1° agosto 2017, n. 19117).
I requisiti per accedere alla liquidazione, come rileva anche lo stesso rimettente, sono del resto in buona
misura sovrapponibili a quelli previsti dalla legge n. 3 del 2012 per la procedura di accordo. Tali requisiti
sono stati, d’altro canto, già accertati in occasione del giudizio di ammissibilità della proposta di accordo
sulla base di documentazione del pari largamente coincidente con quella che deve essere depositata a
corredo della domanda di liquidazione.
La possibilità ermeneutica che il giudice a quo trascura sarebbe, pertanto, coerente sia con le ragioni di
celerità e semplificazione che, come visto, questa Corte ha ripetutamente posto a fondamento della
disciplina del rito camerale, sia con il suddetto orientamento della giurisprudenza di legittimità.
5.4.– La descritta lacuna nella ricostruzione del quadro normativo si traduce quindi in un’insufficiente
motivazione in punto sia di rilevanza, poiché il rimettente, seguendo il descritto percorso interpretativo, non
dovrebbe necessariamente fare applicazione dell’art. 14-quater della legge n. 3 del 2012, sia di non
manifesta infondatezza, dal momento che i trascurati profili di applicabilità delle richiamate disposizioni
codicistiche sui procedimenti camerali sarebbero anche idonei a confutare i prospettati dubbi di legittimità
costituzionale.
Il giudice a quo, peraltro, nemmeno si confronta con la tesi – accolta sia in dottrina, sia nella
giurisprudenza di merito e qui sostenuta dall’Avvocatura generale – che ammette la proposizione, con lo
stesso ricorso, di domande (non già cumulative, ma) subordinate aventi ad oggetto le diverse procedure volte
al superamento della crisi da sovraindebitamento.
Tale omissione si riverbera sull’adeguatezza della motivazione in ordine alla non manifesta
infondatezza: il sistema normativo, pur in assunto precludendo al debitore che non abbia raggiunto l’accordodi chiedere la liquidazione nel corso del procedimento, gli consentirebbe però (e ciò incide sui prospettati
profili di illegittimità costituzionale) di formulare siffatta domanda, in via subordinata, con il ricorso,
offrendogli per tal via la possibilità (per così dire, “in prevenzione”) di non dovere attivare un nuovo e
distinto procedimento al fine di accedere alla liquidazione stessa.
6.– In definitiva, l’incompleta ricostruzione della cornice normativa e giurisprudenziale di riferimento
compromette irrimediabilmente l’iter logico argomentativo posto a fondamento delle valutazioni del
rimettente sia sulla rilevanza, sia sulla non manifesta infondatezza, ciò che, secondo il costante orientamento
di questa Corte, rende inammissibili le questioni sollevate (ex plurimis, sentenze n. 15 del 2021, n. 264 del
2020 e n. 150 del 2019; ordinanze n. 147 e n. 108 del 2020).
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 14-quater della legge 27 gennaio
2012, n. 3 (Disposizioni in materia di usura e di estorsione, nonché di composizione delle crisi da
sovraindebitamento), sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, dal Tribunale ordinario di
Lanciano con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 25 febbraio 2021.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria l’8 aprile 2021.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA


STUDIO LEGALE AVVOCATO FRANCESCO NOTO COSENZA – NAPOLI

LEGITTIMO RICETTARE IDROSSICLOROCHINA AI PAZIENTI AFFETTI DA COVID-19

Il Supremo Consesso amministrativo ribalta la decisione assunta in primo grado dal TAR Lazio, e sospende la nota AIFA del 22 luglio 2020, che proibiva ai medici prescrivere i farmaci a base di idrossiclorochina per curare il Covid-19. La scelta se prescrivere o meno il farmaco, in una situazione di dubbi e contrapposte visioni nella comunità scientifica, sulla base di dati clinici non univoci, deve essere demandata all’autonomia decisionale e alla responsabilità del singolo medico “in scienza e coscienza”, previo consenso informato del paziente, che il medico dovrà costantemente monitorare. La connotazione sperimentale del trattamento esclude potere essere rimborsato all’assuntore dal Servizio Sanitario Nazionale (Consiglio di Stato, Sezione IIIª Ordinanza 11 Dicembre 2020, N° 7097)

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 9070 del 2020, proposto da A. M. ed altri, rappresentati e difesi dall’Avvocato E. G., con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato V. P. in Roma, via Rodolfo Lanciani, n. 69;

contro

AIFA – Agenzia Italiana del Farmaco, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Ministero della Salute, non costituito in giudizio;

per la riforma

n. 7069 del 16 novembre 2020 dell’ordinanza cautelare del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, sez. III, resa tra le parti, concernente la sospensione dell’autorizzazione all’utilizzo off label di idrossiclorochina per il trattamento del COVID-19 al di fuori degli studi clinici rinnovata da AIFA con nota del 22 luglio 2020 riferentesi alla scheda del farmaco pubblicata sul sito di AIFA.

visto l’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020;

visto l’art. 4, comma 1, del d.l. n. 27 del 2020, conv. con mod. in l. n. 70 del 2020;

visto l’art. 62 c.p.a.;

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti tutti gli atti della causa;

viste le produzioni documentali effettuate dagli appellanti il 7 dicembre 2020 e le note difensive di AIFA depositate il 9 dicembre 2020;

visto l’atto di costituzione in giudizio di AIFA – Agenzia Italiana del Farmaco;

vista la impugnata ordinanza cautelare del Tribunale amministrativo regionale di reiezione della domanda cautelare presentata dagli odierni appellanti in primo grado;

relatore nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2020 il Consigliere Massimiliano Noccelli, mentre nessuno è comparso per le parti, che non hanno chiesto di discutere oralmente la causa da remoto;

1. Gli appellanti sono medici specialisti che, durante la pandemia da SARS-CoV-2, si sono occupati dei pazienti affetti da tale patologia e hanno esercitato la loro attività sul territorio nazionale, somministrando a tali pazienti, nella prima fase della pandemia, l’idrossiclorochina.

1.1. L’idrossiclorochina è un farmaco analogo della clorochina, chimicamente molto simile, che ne condivide il meccanismo di azione, ed è un antimalarico, attualmente utilizzato nel nostro Paese in campo reumatologico alla dose di 200 mg × 2, anche per periodi molto lunghi.

1.2. Da decenni l’idrossiclorochina (di qui in avanti, per brevità, anche solo HCQ) viene usata non solo per curare la malaria, ormai debellata in Italia, ma contro l’artrite reumatoide e il lupus eritematoso in virtù della sua efficace azione di riduzione dei livelli di anticorpi fosfolipidi, tanto da essere somministrato in Italia a circa 60.000 pazienti affetti da tali malattie autoimmuni.

1.3. Studi in vitro mostrano che l’HCQ sarebbe attiva anche contro il SARS-CoV-2 mediante l’inibizione della sintesi degli acidi nucleici, la glicosizzazione della proteina virale, la viral assembly e il rilascio del virus, anche se diversi studi in modelli animali, come ricorda l’Agenzia Italia del Farmaco – AIFA (di qui in avanti, per brevità, solo AIFA) a p. 2 della apposita scheda sull’«idrossiclorochina nella terapia dei pazienti adulti con COVID-19» pubblicata sul sito ufficiale http://www.aifa.gov.it da ultimo aggiornata – c.d. update – al 25 novembre 2020, alla quale spesso si farà riferimento, non hanno evidenziato una particolare efficacia nel ridurre l’infezione da SARS-CoV-2.

1.4. La diretta efficacia antivirale in vivo, come si dirà, è oggetto di un accesso dibattito nella comunità scientifica, in assenza, allo stato, di incontrovertibili evidenze cliniche e a fronte di raccomandazioni provenienti da organismi tecnico-scientifici internazionali, come l’Agenzia europea per i medicinali – EMA (European Medicines Agency, di qui in avanti, per brevità, EMA), che anche in seguito ai primi studi clinici eseguiti ne hanno comunque raccomandato un utilizzo moderato nell’ambito degli stessi studi o in programmi nazionali di gestione dell’emergenza unicamente in pazienti monitorati sotto stretto monitoraggio o, in certuni casi, ne hanno sottolineato la tossicità cardiaca ad elevati dosaggi, come era all’inizio emerso nello studio Solidarity, dapprima sospeso il 26 maggio 2020 e poi riaperto il 4 giugno 2020 dall’Organizzazione Mondiale della Sanità (WHO, World Health Organization) nel braccio di trattamento per l’idrossiclorochina.

1.5. L’azione farmacologica della molecola, quale emersa in vitro, sarebbe molteplice e in particolare comporterebbe:

a) l’aumento del PH endosomiale con la conseguente inibizione della fusione tra membrana della cellula e virus;

b) l’inibizione della glicosilazione del recettore cellulare ACE2, che interferisce ulteriormente con il legame tra virus e recettore ACE2;

c) l’inibizione del trasporto del virus dall’endosoma all’endolisoma, richiesto per il rilascio del genoma virale all’interno della cellula;

d) l’effetto immunomodulatorio.

1.6. Già nel 2005 alcuni articoli pubblicati dal National Institute of Health nella rivista Virology avevano evidenziato l’efficacia e la sicurezza dell’HCQ verso il SARS-CoV-1.

1.7. Nella prima fase della pandemia da SARS-CoV-2 AIFA, così come del resto altre Agenzie nazionali europee ed extraeuropee, ha inizialmente consentito, con la determina n. 258 del 2020, l’utilizzo off label – e, cioè, al di fuori del normale utilizzo terapeutico già autorizzato all’atto di immissione in commercio per artrite reumatoide in fase attiva e cronica e lupus eritematoso discoide e disseminato – dell’idrossiclorochina e ha reso prescrivibili a carico del Servizio Sanitario Nazionale, in deroga a quanto previsto dalla l. n. 648 del 1996, taluni farmaci, tra i quali la clorochina e, appunto, l’idrossiclorochina.

1.8. Pressoché in concomitanza e in accordo con le coeve raccomandazioni dell’EMA del 29 maggio 2020, a cui si accennato (v. § 1.4.), AIFA, con la nota del 26 maggio 2020 che ha modificato la scheda del farmaco pubblicata sul sito istituzionale, ha tuttavia disposto dopo pochi mesi la sospensione dell’autorizzazione all’utilizzo off label dell’idrossiclorochina per il trattamento del SARS-CoV-2, se non nell’ambito di studi clinici controllati, e la sua esclusione dalla rimborsabilità a carico del Servizio sanitario nazionale.

1.9. Alla base di questa determinazione AIFA, come emerge anche dalla memoria difensiva depositata il 7 dicembre 2020 dall’Avvocatura Generale dello Stato avanti a questo Consiglio, ha posto talune evidenze sperimentali, emergenti dagli studi clinici randomizzati e controllati (RCT: randomized controlled trial), che avrebbero rivelato un profilo di efficacia assai incerto del farmaco nel contrasto al virus e un rischio di tossicità, in particolare cardiaca, rilevante ad elevati dosaggi.

2. Gli appellanti, nella loro qualità di medici che avevano sino a quel momento prescritto l’idrossiclorochina ai pazienti, hanno proposto ricorso contro la nota di AIFA avanti al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma (di qui in poi il Tribunale), e ne hanno chiesto, previa sospensione, l’annullamento.

2.1. Essi hanno in sintesi sostenuto che l’idrossiclorochina, sulla base di studi clinici pubblicati su riviste internazionali accreditate, sarebbe efficace nella lotta contro il virus, censurando il difetto di istruttoria che inficerebbe le determinazioni di AIFA, e hanno lamentato la lesione della loro autonomia decisionale, tutelata dalla Costituzione e dalla legge, nel prescrivere tale farmaco, in scienza e coscienza e sotto propria responsabilità, ai pazienti non ospedalizzati che acconsentano alla sua somministrazione in assenza di un’altra valida alternativa terapeutica per la cura domiciliare del SARS-CoV-2.

2.2. Nel primo grado del giudizio avanti al Tribunale si sono costituiti il Ministero della Salute e AIFA stessa, che si sono opposti entrambi all’accoglimento del ricorso e della connessa domanda cautelare.

2.3. Il Tribunale, con l’ordinanza n. 5911 del 14 settembre 2020 non impugnata, ha respinto la domanda cautelare perché non ha ravvisato da un lato, sul piano del fumus boni iuris, il difetto di istruttoria nel provvedimento dell’AIFA, considerando i numerosi studi randomizzati pubblicati nella primavera del 2020 circa l’inefficacia o la scarsa efficacia dell’idrossiclorochina in uno con la sua tossicità cardiaca, e dall’altro ha escluso, sul piano del periculum in mora, che sussistesse un grave pregiudizio per i ricorrenti derivante dall’impiego di un trattamento terapeutico anziché di un altro.

2.4. Con la successiva nota del 22 luglio 2020 AIFA ha ritenuto, a fronte di un profilo di efficacia assai incerto e di un rischio di tossicità rilevante, di confermare la sospensione dell’utilizzo off label dell’idrossiclorochina e della clorochina al di fuori degli studi clinici controllati.

2.5. Anche questa nuova misura è stata impugnata dai ricorrenti avanti al Tribunale con ricorso per motivi aggiunti al fine di ottenerne, sempre previa sospensione in via cautelare, l’annullamento.

2.6. AIFA si è opposta all’accoglimento anche di questo ulteriore ricorso sulla base delle esperienze internazionali confermative, a suo avviso, delle evidenze scientifiche già poste a base del provvedimento adottato il 26 maggio 2020.

2.7. Il Tribunale con l’ordinanza n. 7069 del 16 novembre 2020 ha respinto l’istanza cautelare, proposta con il ricorso per motivi aggiunti, perché, a suo avviso, dopo il rigetto della precedente istanza cautelare, con l’ordinanza n. 5911 del 14 settembre 2020, non sarebbero emerso circostanze nuove tali da giustificare, ai sensi dell’art. 58 c.p.a., la revoca del precedente provvedimento collegiale.

3. I medici ricorrenti in primo grado hanno perciò proposto appello cautelare contro questa nuova ordinanza di rigetto avanti a questo Consiglio di Stato, articolando quattro motivi di censura che di seguito saranno esaminati, e ne hanno chiesto, previa emissione di misure provvisorie in via monocratica ai sensi dell’art. 56 c.p.a., la riforma, al fine di consentire loro la prescrizione dell’idrossiclorochina ai pazienti che ne abbiano bisogno.

3.1. Il Presidente della III Sezione, con il decreto n. 6786 del 24 novembre 2020, ha respinto con un’articolata motivazione, che ha comunque raccomandato ad AIFA un approfondimento istruttorio nell’incertezza delle evidenze scientifiche, l’istanza cautelare monocratica proposta dagli appellanti.

3.2. AIFA si è costituita avanti a questo Consiglio con la memoria depositata il 7 dicembre 2020 e ha chiesto di respingere la domanda cautelare.

3.3. Gli appellanti hanno depositato lo stesso 7 dicembre 2020 una relazione di consulenza di parte, a firma del Prof. Alessandro Capucci, del Prof. Luigi Cavanna e della dott.ssa Paola Varese, nonché le Linee guida per la profilassi antimalarica.

3.4. La resistente AIFA ha depositato il 9 dicembre 2020 le proprie note difensive ai sensi dell’art. 4 del d.l. n. 28 del 2020, conv. con mod. in l. n. 70 del 2020, e dell’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020.

3.5. Infine, nella camera di consiglio del 10 dicembre 2020 fissata sempre ai sensi dei citati art. 4, comma 1, del d.l. n. 28 del 2020, conv. con mod. in l. n. 70 del 2020, e art. 25 del d.l. n. 137 del 2020, il Collegio, sulla base degli scritti difensivi e dei documenti ritualmente depositati dalle parti, ha trattenuto la causa in decisione.

4. L’appello cautelare è fondato per le ragioni e nei limiti che qui di seguito si espongono.

5. L’ordinanza del Tribunale qui impugnata ha respinto la nuova domanda cautelare proposta con il ricorso per motivi aggiunti, «da valere quale ricorso autonomo», perché, a suo avviso, non sussistono le circostanze sopravvenute che giustificherebbero la revoca o la modifica del precedente provvedimento cautelare.

5.1. Il primo giudice ha richiamato a tale riguardo la disposizione dell’art. 58, comma 1, c.p.a., a mente della quale le parti possono riproporre la domanda cautelare al collegio o chiedere la revoca o la modifica del provvedimento cautelare collegiale se si verificano mutamenti nelle circostanze o se allegano fatti anteriori di cui si è acquisita conoscenza successivamente al provvedimento cautelare.

5.2. La qualificazione dell’istanza cautelare da parte del Tribunale come richiesta di revoca, ai sensi dell’art. 58 c.p.a., non è corretta, come osservano gli appellanti con il primo motivo di censura, perché essi hanno proposto anche formalmente una nuova istanza cautelare connessa all’impugnativa di un nuovo provvedimento, quello del 22 luglio 2020.

5.3. Ma, anche volendo qualificare detta istanza come revoca e ponendosi quindi nell’ottica dell’art. 58 c.p.a., il primo giudice non ha considerato che, in una situazione come quella attuale di grave emergenza epidemiologica, nella quale si susseguono studi, ricerche, analisi sull’infezione da Sars-CoV-2 e di giorno in giorno vengono aggiornati i dati sulle terapie, sulle sperimentazioni, sui contagi e, purtroppo, sui decessi, fatto ormai notorio, è ben difficile negare, già sul piano logico prima ancora che cronologico, la sopravvenienza di elementi, peraltro ben documentati dai ricorrenti anche a conforto del ricorso per motivi aggiunti, e dunque di quei «mutamenti delle circostanze» che non solo possano, ma anzi debbano comportare una rivalutazione attualizzata e informata delle misure adottate dalle autorità competenti per fronteggiare la diffusione del virus.

5.4. La situazione epidemiologica è infatti in continua evoluzione e richiede un costante aggiornamento ai nuovi dati non solo ai medici e alle strutture sanitarie, pubbliche e private, ma alla stessa autorità regolatoria.

5.5. AIFA stessa, del resto, ha ammesso nella propria memoria difensiva – v., in particolare, p. 16 – di avere adottato il provvedimento del 22 luglio 2020, a conferma di quello precedente del 26 maggio 2020, proprio sulla scorta delle nuove evidenze scientifiche che, a suo avviso, ne avrebbero sconsigliato l’utilizzo nella cura della patologia.

5.6. È dunque fondato, come già ha rilevato in fase monocratica il decreto presidenziale n. 6786 del 24 novembre 2002 pur nel respingere la domanda di cautela provvisoria, il motivo di censura (pp. 5-7 del ricorso), con il quale gli odierni appellanti lamentano che il Tribunale avrebbe trattato la nuova istanza cautelare come una richiesta di revoca del precedente provvedimento e non già, invece, come una nuova istanza accessoria alla proposizione del ricorso per motivi aggiunti contro il nuovo provvedimento di AIFA che, pur confermativo del precedente, aveva posto a base delle nuova autonoma determinazione proprio elementi sopravvenuti rispetto al primo.

5.7. Quando pure si volesse qualificare la nuova istanza cautelare ai sensi dell’art. 58 c.p.a., come ha fatto il Tribunale, non si potrebbe negare l’esistenza di elementi sopravvenuti che potevano giustificare il riesame della questione, consistenti nei nuovi studi allegati a conforto della asserita efficacia del farmaco, e, sussistendone i presupposti, l’accoglimento della domanda, come ora si chiarirà passando all’esame degli altri tre motivi di censura proposti dagli appellanti.

6. Ritiene il Collegio di invertire per ragioni di logica l’ordine di esame delle censure con le quali gli appellanti hanno lamentato l’illegittimità della nota di AIFA, rispettivamente, per la violazione del principio della libertà prescrittiva del medico curante (II motivo, pp. 7-9 del ricorso), per la carenza motivazionale con riferimento alla mancata valutazione degli studi clinici prodotti (III motivo, pp. 9-14 del ricorso) e per l’assenza di farmaci appropriati per la terapia domiciliare (IV motivo, pp. 14-16 del ricorso).

7. La sospensione dell’autorizzazione all’utilizzo off label dell’idrossiclorochina per la cura del SARS-CoV-2 al di fuori degli studi clinici, che qui viene contestata, può ritenersi legittima, secondo la sommaria delibazione qui consentita, solo a due condizioni e, cioè, che questo utilizzo, sulla base delle conoscenze scientifiche e delle evidenze sperimentali, non sia efficace sicuro per i pazienti non ospedalizzati, in presenza di sintomi lievi e/o moderati, sicché solo se mancasse una di tali condizioni – l’efficacia o la sicurezza – AIFA potrebbe legittimamente sospendere l’uso off label del farmaco per la cura contro il virus e limitare l’autonomia decisionale e la libertà prescrittiva del medico, pur non assolute e soggette a limiti nel nostro ordinamento, di cui gli appellanti reclamano tutela avanti al giudice amministrativo.

7.1. Occorre subito confutare il rilievo difensivo di AIFA, ribadito anche nelle note difensive depositate il 9 dicembre 2020, secondo cui il ricorso sarebbe inammissibile per sostanziale carenza di lesività negli atti impugnati perché essa, con le note del 26 maggio 2020 e del 22 luglio 2020, avrebbe solo proibito il rimborso del farmaco per tale uso a carico del Servizio Sanitario Nazionale, ai sensi dell’art. 1, comma 4, del d.l. n. 356 del 1996, conv. in l. n. 648 del 1996, ma non avrebbe vietato ai medici di prescriverlo off label, sotto propria responsabilità, ai pazienti che vi acconsentano, come prevede l’art. 3, comma 2, del d.l. n. 23 del 1998, conv. in l. n. 94 del 1998, al quale AIFA non avrebbe inteso derogare né contravvenire.

7.2. Il Collegio prende atto che AIFA oggi e in questa sede riconosce l’autonomia decisionale del medico sancita dalla legge, che essa afferma di non aver voluto limitare in nessun modo quanto all’utilizzo dell’idrossiclorochina, e ne trarrà le debite conseguenze in sede conformativa, come si vedrà più avanti (§ 26 della presente ordinanza), ma deve pur rilevare, al contrario di quanto AIFA sostiene, che con la nota del 22 luglio 2020 AIFA, senza fare alcun riferimento al regime della rimborsabilità (contenuto, invece, nella precedente nota del 26 maggio 2020), ha voluto solo confermare, sulla base di nuove evidenze, la sospensione dell’autorizzazione all’utilizzo off label del farmaco al di fuori degli studi clinici randomizzati controllati.

7.3. A torto AIFA sostiene dunque che con le due note impugnate essa non ha inteso limitare la libertà prescrittiva del medico, sancita, come meglio si dirà, dall’art. dell’art. 3, comma 2, del d.l. n. 23 del 1998, conv. in l. 94 del 1998, ma solo escludere la rimborsabilità del farmaco per l’uso off label a carico del Servizio sanitario nazionale, determinazione, quest’ultima dell’onere economico, la cui legittimità, del resto, non è nemmeno oggetto di contestazione nel presente giudizio.

7.4. AIFA, già nella nota del 26 maggio 2020, ha chiarito che «l’eventuale prosecuzione di trattamenti già avviati è affidata alla valutazione del medico curante», confermando poi il divieto di ricorrere all’utilizzo off label dell’idrossiclorochina nella nota del 22 luglio 2020, qui impugnata, e nella stessa scheda sull’idrossiclorochina in http://www.aifa.gov.it (p. 1), già citata e aggiornata al 25 novembre 2020, ha di recente ribadito, senza fare riferimento al regime di non rimborsabilità (nemmeno, si ribadisce, qui contestata), che «l’utilizzo nei pazienti a domicilio di bassa gravità e nelle fasi iniziali della malattia, per il quale al momento esistono dati che, ancorché negativi, sono molto limitati, può essere consentito solo nell’ambito di studi clinici randomizzati controllati», ciò che elimina ogni dubbio, laddove vi fosse, sul fatto che in forza di tali determinazioni, per come sono state percepite e interpretate da tutti gli operatori sanitari sino ad oggi in Italia, solo l’eventuale prosecuzione di trattamenti con l’idrossiclorochina già avviati prima di tali provvedimenti sarebbe stato possibile e non più l’inizio di nuovi trattamenti con altri pazienti, a meno che non si trattasse di sperimentazioni in studi clinici randomizzati e controllati.

7.5. D’altro canto, come ricorda la stessa AIFA nella memoria difensiva (pp. 6-7), con la determinazione n. 484 del 2020, pubblicata in G.U. n. 112 del 2 maggio 2020, essa ha stabilito che non solo il regime di rimborsabilità del farmaco, ma lo stesso uso off label di taluni farmaci – tra cui l’idrossiclorochina – sarebbe stato consentito unicamente nell’ambito del piano nazionale di emergenza COVID-19 e nel rispetto degli elementi riportati nelle schede pubblicate e aggiornate sul sito dell’AIFA e, dunque, nella scheda modificata con le citate note del 26 maggio 2020 e del 22 luglio 2020, le cui condizioni devono dunque considerarsi e sono state sempre considerate vincolanti, ad oggi, per la prescrizione medica da parte del curante.

8. La sospensione dell’autorizzazione all’utilizzo off label dell’idrossiclorochina, se così intesa ed estesa nei confronti dei medici, pure in una fase emergenziale come quella presente e pure in assenza di evidenze certe e incontrovertibili, deve poggiare comunque su di un solido o almeno plausibile fondamento scientifico.

8.1. Pecca perciò di astrattezza e non è decisivo l’ulteriore argomento di AIFA (v. p. 12 della memoria difensiva) – peraltro del tutto contraddittorio con l’obiezione, appena esaminata, di non aver mai voluto vietare ai medici la prescrizione off label del farmaco – secondo cui le decisioni da essa assunte, lungi dall’essere viziate sotto il profilo del difetto di istruttoria, troverebbero la loro ragione fondante nelle migliori evidenze scientifiche disponibili e, dunque, nell’ottica della maggior garanzia dei sicurezza per i pazienti e della tutela della salute pubblica, attraverso l’accesso al farmaco garantito da risultati scientifici robusti sotto il profilo metodologico, sicché tali decisioni, frutto di discrezionalità tecnica nella sua massima espressione, non sarebbero sindacabili, tantomeno in una fase cautelare del giudizio come questa, nel merito delle scelte, sul quale essa non intende accettare il contraddittorio.

8.2. Un simile argomento non può essere condiviso in quanto, benché sia in astratto indiscutibile e insostituibile il ruolo di AIFA nell’esercizio della farmacovigilanza e nella tutela della salute pubblica – confermato prima del resto dall’art. 17 del d.l. n. 18 del 2020 (c.d. decreto “Cura Italia”), conv. con mod. in l. n. 27 del 2020, ora abrogato, e poi dall’art. 40 del d.l. n. 23 del 2020, conv. con mod. in l. n. 40 del 2020 – e benché sia altrettanto indiscutibile e insostituibile in astratto il fondamento scientifico delle decisioni assunte dall’autorità in materia sanitaria, in concreto nessuna delle determinazioni di AIFA, anche le più delicate come quelle sull’utilizzo di farmaci off label contro SARS-CoV-2, può sottrarsi in uno Stato di diritto, secondo il dettato della Costituzione (artt. 24, comma primo, 103, comma primo, e 113, comma secondo, Cost.), al sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo sul corretto esercizio della discrezionalità tecnica.

8.3. L’art. 113, comma secondo, Cost. prevede che la tutela giurisdizionale delle situazioni giuridiche soggettive, avanti al giudice amministrativo, non può essere esclusa o limitata «per determinate categorie di atti» e nemmeno, dunque, per gli elementi della scheda relativa all’idrossiclorochina, che ne impediscono la prescrizione off label.

8.4. Ad AIFA compete certo il delicato compito di consentire anche in questa fase emergenziale dovuta al SARS-CoV-2, come detto (v., supra, § 7.5.), l’utilizzo off label di un farmaco per un uso terapeutico diverso da quello per il quale è stata autorizzata la sua immissione in commercio, eventualmente attraverso gli studi sperimentali e gli usi compassionevoli dei farmaci ai sensi del richiamato art. 17 del decreto “Cura Italia” e delle successive modifiche, ma la stessa AIFA, come del resto ha espressamente riconosciuto nelle sue difese, non può vietare al singolo medico di prescrivere off label il farmaco se non incorrendo nel vizio di eccesso di potere per difetto di istruttoria e, come si dirà, nella violazione del citato art. 3, comma 2, del d.l. n. 23 del 1998, ove non esistano effettive condizioni di inappropriatezza insicurezza nell’utilizzo off label fondate su una solida base scientifica.

8.5. La c.d. riserva di scienza che compete ad AIFA non si sottrae al sindacato del giudice amministrativo, nemmeno in sede cautelare e meno che mai nell’attuale fase di emergenza epidemiologica, per l’indefettibile esigenza, connaturata all’esistenza stessa della giurisdizione amministrativa e consacrata dalla Costituzione, di tutelare le situazioni giuridiche soggettive, a cominciare da quelle che hanno un radicamento costituzionale come il fondamentale diritto alla salute, a fronte dell’esercizio del potere pubblico e, dunque, anche della discrezionalità c.d. tecnica da parte dell’autorità competente in materia sanitaria.

9. Senza qui voler ripercorrere il lungo tragitto evolutivo che ha condotto alla garanzia di una più intensa ed effettiva tutela giurisdizionale, secondo la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio (v., ex plurimis, Cons. St., sez. VI, 6 luglio 2020, n. 4322), il sindacato giurisdizionale sugli apprezzamenti tecnici della amministrazione può oggi svolgersi non in base al mero controllo formale ed estrinseco dell’iter logico seguito dall’autorità amministrativa, bensì alla verifica diretta dell’attendibilità delle operazioni tecniche sotto il profilo della loro coerenza e correttezza, quanto a criterio tecnico ed a procedimento applicativo.

9.1. Non si tratta, come afferma AIFA, di sindacare il merito di scelte opinabili, ma di verificare se queste scelte siano assistite da una credibilità razionale supportata da valide leggi scientifiche e correttamente applicate al caso di specie.

9.2. Il controllo giurisdizionale, teso a garantire una tutela delle situazioni giuridiche effettiva, anche quando si verta in tema di esercizio della discrezionalità tecnica di una autorità indipendente, non può essere perciò limitato ad un sindacato meramente estrinseco, estendendosi al controllo intrinseco, anche mediante il ricorso a conoscenze tecniche appartenenti alla medesima scienza specialistica applicata dall’amministrazione indipendente, sulla attendibilità, coerenza e correttezza degli esiti, in specie rispetto ai fatti accertati ed alle norme di riferimento attributive del potere.

9.3. In tale contesto, per quanto attiene all’esercizio della discrezionalità tecnica dell’autorità indipendente, il giudice amministrativo non può sostituirsi ad un potere già esercitato, ma deve solo stabilire se la valutazione complessa operata nell’esercizio del potere debba essere ritenuta corretta, sia sotto il profilo delle regole tecniche applicate, sia nella fase di contestualizzazione della norma posta a tutela della salute che nella fase di raffronto tra i fatti accertati ed il parametro contestualizzato.

9.4. Sul versante tecnico, in relazione alle modalità del sindacato giurisdizionale, quest’ultimo è volto a verificare se l’autorità abbia violato il principio di ragionevolezza tecnica, senza che sia consentito al giudice amministrativo, in coerenza con il principio costituzionale di separazione dei poteri, sostituire le valutazioni, anche opinabili, dell’amministrazione con quelle giudiziali.

9.5. In particolare, è ammessa una piena conoscenza del fatto e del percorso intellettivo e volitivo seguito dall’amministrazione nelle sue determinazioni (cfr. ad es. Cons. St., sez. VI, 5 agosto 2019, n. 5559).

9.6. Per usare altri termini il giudice amministrativo deve poter verificare che l’amministrazione abbia applicato in modo corretto alla vicenda concreta, in conformità ai principî proprî del metodo scientifico prescelto (iuxta propria principia), le regole del sapere specialistico applicabili al settore dell’attività amministrativa sottoposta all’esercizio del potere regolatorio, ad evitare che la discrezionalità tecnica del decisore pubblico trasmodi in un incontrollabile, e dunque insindacabile, arbitrio (v. Cons. St., sez. III, 17 dicembre 2015, n. 5707 e Cons. St., sez. III, 2 aprile 2013, n. 1856).

10. Così correttamente impostata la questione nei soli rigorosi limiti consentiti dal nostro ordinamento al sindacato del giudice amministrativo sul corretto esercizio della discrezionalità tecnica, e venendo al tema di causa, la questione che questo Collegio è chiamato ad esaminare è se il divieto di utilizzare off label l’idrossiclorochina per la cura del Sars-CoV-2 – perché di divieto vero e proprio si tratta – in quanto farmaco ritenuto non efficace non sicuro anche per i pazienti con stadio di malattia meno avanzata abbia un solido fondamento scientifico, come assume AIFA, pur sulla base delle limitate evidenze allo stato disponibili.

11. Vengono qui in rilievo i due basilari canoni che, a tutela della salute quale fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività (art. 32 Cost.), contraddistinguono nel nostro ordinamento la corretta instaurazione del rapporto terapeutico tra medico e paziente e, cioè, l’appropriatezza – in termini di efficacia terapeutica –e la sicurezza della cura (v., rispettivamente, l’art. 1, comma 3, della l. n. 219 del 2017, con riferimento alle «possibili alternative» terapeutiche, e l’art. 1, comma 1, della l. n. 24 del 2017, con riferimento alla sicurezza quale «parte costitutiva» del diritto alla salute, ma v. anche art. 2, comma primo, della l. n. 833 del 1978, istitutiva del Servizio sanitario nazionale, di cui si dirà oltre).

11.1. Si deve anzitutto fugare ogni dubbio circa l’insinuarsi di un pericoloso relativismo terapeutico o irrazionalismo decisorio, fondato su nebulose intuizioni curative, più o meno verificabili, del singolo medico, su pseudoconoscenze del paziente o addirittura su valutazioni di mera opportunità politica dello stesso decisore pubblico, in quanto le decisioni sul merito delle scelte terapeutiche, in relazione alla loro appropriatezza, dovrebbero prevedere «l’elaborazione di indirizzi fondati sulla verifica dello stato delle conoscenze scientifiche e delle evidenze sperimentali acquisite, tramite istituzioni e organismi – di norma nazionali e sovra-nazionali – a ciò deputati, dato l’essenziale rilievo che a questi fini rivestono gli organi tecnico-scientifici» (v., sul punto, Corte cost., 5 dicembre 2014, n. 274, sul c.d. caso Stamina).

11.2. Questo Consiglio di Stato deve qui ribadire per parte sua che la cura, alla quale il paziente presta il proprio consenso informato, «non è tutto ciò che il singolo malato vuole o crede, perché nell’alleanza terapeutica è e resta fondamentale l’insostituibile ruolo del medico nel selezionare e nell’attuare le opzioni curative scientificamente valide e necessarie al caso» (Cons. St., sez. III, 2 settembre 2014, n. 4460) e compete dunque alla scienza medica, secondo un rigoroso approccio metodologico ai dati, verificabili e validabili o falsificabili, acclarare quali siano le condizioni di appropriatezza e di sicurezza della cura per la patologia del singolo paziente in base alle conoscenze scientifiche e alle evidenze sperimentali.

11.3. È noto come l’approccio ormai dominante della scienza medica a partire dagli anni ’90 del secolo scorso nella scelta della terapia più adatta sia quello dell’evidenza scientifica, la c.d. l’evidence based medicine (EBM), alle cui fondamentali acquisizioni può qui farsi solo qualche breve cenno.

11.4. La scelta della cura avviene, secondo tale metodologia, sulla base delle migliori prove di efficacia clinica e, in particolare, di studi clinici a carattere sperimentale, randomizzati e controllati (RCT – controlled randomized trial), che costituiscono il c.d. gold standard della ricerca medica.

11.5. La medicina basata sulle prove, secondo la definizione dei suoi fondatori, è «l’integrazione delle migliori prove di efficacia clinica con la esperienza e l’abilità del medico ed i valori del paziente».

11.6. Lo stesso concetto è stato espresso anche in un altro modo e, cioè, con la precisazione che «l’uso cosciente, esplicito e giudizioso delle migliori evidenze (cioè prove di efficacia) biomediche al momento disponibili, al fine di prendere le decisioni per l’assistenza del singolo paziente».

11.7. La necessità di ancorare la scelta terapeutica e, cioè, della cura più appropriata anzitutto alle evidenze sperimentali dei trial clinici deve tuttavia misurarsi con l’emergenza epidemiologica in atto, che non ha consentito ancora di acquisire certezze consolidate e, per così dire, prove di efficacia cliniche incontrovertibili in ordine all’utile impiego dell’idrossiclorochina nella cura del Sars-CoV-2 per i pazienti non ospedalizzati con sintomi lievi o moderati, in uno stadio iniziale della malattia, e di trasferire e applicare i risultati della ricerca sperimentale alla pratica clinica.

11.8. Sono stati pubblicati e risultano disponibili, come ora si vedrà, alcuni studi clinici randomizzati e controllati sull’impiego off label dell’idrossiclorochina soprattutto su pazienti ospedalizzati o in fase di profilassi, ma la stessa AIFA, nella più volte citata scheda sull’idrossiclorochina pubblicata in http://www.aifa.gov.it e aggiornata al 25 novembre 2020, fornendo «elementi utili ad orientare la prescrizione e a definire un rapporto fra i benefici e i rischi sul singolo paziente», ha riconosciuto che, quanto alla popolazione con malattia meno avanzata, esistono ancora poche evidenze, dal significato clinico tutt’altro che univoco, così da ravvisare la necessità di approfondire la ricerca e di consentire l’uso del farmaco off label seppure, come detto, nell’ambito dei soli studi randomizzati controllati, come del resto aveva anche raccomandato EMA.

12. Questo Consiglio può e deve perciò verificare nel sindacato sulla discrezionalità tecnica di AIFA se la corretta applicazione di quelle stesse leggi scientifiche, che costituiscono il cardine dell’evidence based medicine, rendano logica e proporzionata la misura della sospensione adottata da AIFA e, cioè, se il temporaneo divieto di somministrare l’idrossiclorochina ai pazienti con sintomi lievi o moderati, in una fase non avanzata della malattia, risponda effettivamente all’esigenza di assicurare una terapia appropriata sicura nella lotta intrapresa contro il Sars-CoV-2 a tutela dell’interesse alla salute pubblica, di cui AIFA è portatrice quale organo tecnico-scientifico svolgente, per usare le parole della Corte costituzionale appena ricordate, un essenziale rilievo.

13. Quanto al primo aspetto, l’appropriatezza della cura in riferimento all’efficacia curativa, non esistono allo stato evidenze sperimentali – e, in particolare, studi clinici randomizzati e controllati – che dimostrino in modo incontrovertibile l’inefficacia dell’idrossiclorochina nei pazienti, con sintomi lievi e/o moderati, che si trovino nella fase iniziale della malattia e, quindi, non siano stati ancora ospedalizzati.

13.1. Molti degli studi randomizzati e controllati sin qui pubblicati sulle riviste scientifiche più accreditate a livello nazionale e internazionale, nonostante il contrario avviso di AIFA che, come emerge anche dalle prospettazioni difensive, sembra propendere per l’inefficacia del farmaco, non mostrano un quadro certo, univoco – come ha già rilevato in sede monocratica il già richiamato decreto presidenziale n. 6786 del 24 novembre 2020 (v., in particolare, pp. 3-4) – e la stessa AIFA, nella scheda sull’idrossiclorochina già citata e aggiornata al 25 novembre 2020 su http://www.aifa.gov.it (v., in particolare, pp. 3-7), non solo ha esposto una ad una, con chiarezza e correttezza, le singole peculiarità degli studi sinora eseguiti in rapporto all’efficacia del farmaco, ma ha anche illustrato, insieme con i risultati, i limiti dei diversi trial clinici quanto a criteri di sperimentazione, campioni verificati ed endpoint.

13.2. Tale quadro delle evidenze sperimentali, viste anche le condizioni di urgenza nelle quali sono stati eseguiti i trial clinici, non sempre è stato fondato su un approccio metodologico irreprensibile che consentisse di preservare sia i requisiti di validità interna che esterna dell’analisi condotta rispetto alla finalità della ricerca che doveva e dovrebbe essere cioè, per quel che rileva nel presente giudizio, l’efficacia del farmaco sui pazienti paucisintomatici non ospedalizzati.

13.3. Tra gli studi randomizzati controllati elencati da AIFA nella citata scheda aggiornata al 25 novembre 2020 su http://www.aifa.gov.it figurano in particolare solo due trial – quello del 17/7/2000, Skipper et al. 2020 e quello del 16/7/2020, Mitjà O et al. – eseguiti in un setting non ospedaliero su una popolazione con malattia lieve e, cioè, su pazienti sintomatici non ospedalizzati ed entrambi gli studi mostrano vistosi limiti, non solo relativi all’incidenza di confondimento con altri fattori causali, se si pensa, ad esempio, che nel primo la diagnosi certa è stata possibile solo nel 58% dei casi, le valutazioni sono state fatte online o telefonicamente, l’esito primario è stato modificato nel corso dello studio, come rileva AIFA, per consentire di concluderlo con una minore numerosità campionaria (c.d. sample size), mentre, sempre ad esempio, nel secondo la ricerca non era potenziata in modo da valutare endpoint più robusti da un punto di vista clinico, come ben sottolinea la stessa AIFA, quali l’ospedalizzazione o la risoluzione dei sintomi.

13.4. Anche i più recenti studi pubblicati – come quello, ad esempio, del 9/11/2020, Self Wh ed al. JAMA 2000, studio multicentrico, randomizzato, in doppio cieco, controllato vs. placebo, condotto in 34 ospedali degli Stati Uniti– è stato interrotto troppo precocemente e presenta un endpoint primario di difficile interpretazione clinica, come riconosce la stessa AIFA nella citata scheda sul farmacoaggiornata al 25 novembre 2020.

13.5. L’evidenza considerata perlopiù da AIFA nella scheda, benché sperimentale, è stata condotta su pazienti in fase già avanzata della malattia e comunque già ospedalizzati oppure, dal capo opposto dello spettro patologico, sulla profilassi preventiva dell’infezione da SARS-CoV-2, ma è pacifico e non è nemmeno qui in discussione che l’idrossiclorichina non svolga alcun effetto in una fase avanzata della malattia o una volta manifestatasi la c.d. tempesta citochinica, allorché si siano sviluppati i sintomi più gravi come la polmonite bilaterale, né svolga alcun ruolo in fase di profilassi, come hanno dimostrato pressoché tutti gli studi randomizzati controllati sin qui eseguiti.

13.6. Si tratta di accertare, invece, se l’idrossiclorochina possa svolgere un efficace ruolo terapeutico in fase precoce di sintomatologia da SARS-CoV-2, con una finestra di attività massima tra zero e sei giorni dall’esordio dei sintomi, massima entro la seconda giornata, sicché molti studi randomizzati controllati, nell’assumere come popolazione di riferimento – spesso e inevitabilmente per la forza stessa degli eventi accaduti e le condizioni imposte della sperimentazione – i pazienti già ospedalizzati anziché i pazienti positivi trattati a domicilio, sembrano disattendere il c.d. requisito di validità esterna della ricerca, che si ottiene di volta in volta confrontando la tipologia del campione dei pazienti sottoposti alla sperimentazione con la popolazione di riferimento (target population) e, cioè, la popolazione di pazienti a cui sarà destinato il trattamento, che dovrebbe consistere solo nei pazienti positivi trattati (e trattabili) a domicilio.

13.7. La scarsa attendibilità del risultato sotto questo profilo della validità esterna sembra essere comprovata dall’utilizzo di endpoint non adeguati, come il tasso di mortalità o il periodo di permanenza in ospedale, quando l’endpoint primario più adatto per verificare l’utilità clinica dell’HCQ nella fase iniziale della malattia dovrebbe essere quello del tasso di ospedalizzazione dei soggetti trattati e, cioè, appurare quanti pazienti, dopo la somministrazione dell’idrossiclorochina (eventualmente associata ad antibiotici, come l’azitromicina) nei primi giorni e ai primi sintomi della malattia, siano stati ricoverati in ospedale per l’insorgere di sintomi più gravi, non curabili a domicilio.

13.8. Non a caso tra i trials clinici autorizzati da AIFA vi è uno studio randomizzato – anche se open-label – Hydro-Stop-COVID19 Trial, affidato all’U.O.C. Cardiologia dell’ASUR-AV5 Ascoli Piceno, il cui obiettivo dichiarato – v. p. 3 del progetto approvato da AIFA – è valutare l’efficacia del trattamento extraospedaliero con HCQ nel ridurre la carica virale del SARS-CoV-2 e la necessità di ospedalizzazione nei pazienti sintomatici che sono in isolamento domiciliare («to evaluate the efficacy of out-of-hospital treatment with HCQ in the reducing viral loads and need for hospitalization in symptomatic SARS-CoV-2 infected patient who are confined at home»), ma di tale studio non è dato ancora conoscere l’esito, non pubblicato sul sito di AIFA né, a quanto consta, su riviste mediche specializzate.

14. La difficoltà di condurre studi randomizzati controllati su pazienti a domicilio nell’attuale fase di emergenza epidemiologica, la pressione crescente sulle strutture sanitarie per il rapido diffondersi dell’infezione, lo stesso dibattito interno alla comunità scientifica sulle metodologie e sui risultati degli studi condotti sull’uso dell’idrossiclorochina, come nel caso, ben noto anche alle cronache, dello studio pubblicato sulla prestigiosa rivista The Lancet e poi ritirato dai suoi autori – come è stato rilevato anche dal decreto presidenziale n. 6786 del 24 novembre 2020 più volte richiamato – rendono difficile l’acquisizione di evidenze sperimentali attendibili, capaci di assicurare una risposta rassicurante, in termini di migliori prove di efficacia clinica, sull’utilizzo del farmaco nei tempi rapidi imposti dalla gravità della situazione.

14.1. I dati che si ricavano da tali studi, come da quelli osservazionali, non sono certi, univoci, concordanti, e sono appunto di difficile interpretazione clinica quanto all’efficacia nello stadio iniziale della malattia, essendo invece ben chiaro, comunque, che il farmaco non è efficace in uno stadio avanzato della stessa né in sede di profilassi.

14.2. Complessivamente i risultati, anche in base alle revisioni scientifiche e delle meta-analisi sin qui condotte e puntualmente indicate da AIFA, forniscono evidenze non decisive in merito ai possibili benefici clinici dell’idrossiclorochina in uno stadio iniziale della malattia e la stessa AIFA – v. p. 11 della scheda pubblicata su http://www.aifa.gov.it e aggiornata al 25 novembre 2020 – afferma che «dai dati della letteratura si può concludere che gli studi clinici prospettici randomizzati indicano con sufficiente chiarezza che l’idrossiclorochina non apporta significativi benefici nei pazienti ospedalizzati», mentre prudenzialmente riconosce che «per quanto riguarda i pazienti non ospedalizzati, pur in presenza di dati a sfavore di un beneficio, il livello di incertezza può giustificare l’ulteriore valutazione in studi clinici randomizzati».

14.3. Molti dei dati delle ultime ricerche sull’attività di contrasto alla malattia svolta dall’idrossiclorochina sembrerebbero, peraltro, deporre a favore di un meccanismo immunomodulatorio-antiinfiammatorio della sostanza e, cioè, della capacità di ridurre la produzione delle citochine infiammatorie (c.d. tempesta citochinica), senza abolire risposte immunitarie protettive, più che convergere nel senso di una sua diretta attività antivirale, che non ha trovato ancora – se mai la troverà – una sicura conferma in vivo al di là della sua accertata efficacia in vitro.

14.4. Un simile, anche più forte e forse anche meglio sperimentato meccanismo immunomodulatorio-antiinfiammattorio, secondo quanto emerge sempre dai più recenti studi randomizzati controllati già noti e dai parziali risultati di quelli in corso, sarebbe comune anche ad un altro farmaco recentemente approvato nella cura dell’artrite reumatoide, il baricitinib, che avrebbe dato incoraggianti segni di efficacia in pazienti affetti dal virus, già ospedalizzati, con sintomatologia anche grave.

14.5. A fronte di questo «livello di incertezza» così elevato sull’efficacia dell’idrossiclorochina nei pazienti non ospedalizzati, ammessa dalla stessa AIFA a chiare lettere, gli appellanti citano nella loro relazione di consulenza depositata il 7 dicembre 2020 diversi studi randomizzati controllati, condotti su coorti più ristrette di pazienti non ospedalizzati, e numerosi studi osservazionali, in particolare retrospettivi, che dimostrerebbero l’efficacia curativa del farmaco in una fase non avanzata dalla malattia, nonché un’esperienza clinica raccolta “sul campo” nei mesi precedenti, prima del divieto, da parte di molti medici, che avrebbero constatato l’efficacia della terapia con l’idrossiclorochina, a basso dosaggio e per pochi giorni, associata o meno all’azitromicina.

15. Non compete a questo Consiglio valutare e men che mai decretare l’efficacia terapeutica dell’idrossiclorochina nel contrasto al SARS-CoV-2 in una fase iniziale della malattia, proprio per i limiti connaturati al suo sindacato giurisdizionale, ma questo Consiglio ha il dovere di rilevare che la perdurante incertezza circa la sua efficacia terapeutica, ammessa dalla stessa AIFA a giustificazione dell’ulteriore valutazione in studi clinici randomizzati, non è ragione sufficiente sul piano giuridico a giustificare l’irragionevole sospensione del suo utilizzo sul territorio nazionale da parte dei medici curanti in base ad una conclusione – la totale definitiva inefficacia del farmaco sotto ogni aspetto, anche immunomodulatorio – che, allo stato delle conoscenze e della ricerche tuttora parziali e provvisorie, sembra radicale e prematura già a livello scientifico.

16. Le risultanze degli studi randomizzati controllati, che sovente non collimano nemmeno con quelle degli studi osservazionali, dovrebbero essere infatti validabili sia in termini di validità interna che, come detto, di validità esterna, ma la stessa AIFA riconosce che i dati disponibili e, in particolare, le invero non numerose evidenze sperimentali sull’uso dell’idrossiclorochina sono di difficile interpretazione clinica, sicché, in presenza di dati e visioni mediche diverse o addirittura contrastanti, l’inibizione temporanea e generalizzata del suo utilizzo nella pratica clinica, al di fuori di studi sperimentali, è una misura che non consente di verificare – e di fatto vanifica – l’eventuale immediata e anche tenue efficacia dell’idrossiclorochina sui pazienti paucisintomatici se non in tempi, per quanto necessari alla ricerca, molto lunghi e comunque non proporzionati alla necessità impellente di cura nell’attuale fase, rinviandone l’utilizzo ad un momento in cui, cioè, la necessità di sperimentarne l’efficacia sarà venuta meno, presumibilmente, per la prevista introduzione della terapia vaccinale e l’auspicato raggiungimento della immunità di gregge.

17. L’applicazione dei principî proprî dell’evidence based medicine di fronte ad un quadro emergenziale che non consente di acquisire evidenze sperimentali certe e rapide di studi randomizzati e controllati su una popolazione di riferimento – quella dei pazienti in una fase iniziale della malattia ristretti in isolamento domiciliare – conduce al paradosso di negare una qualsiasi possibilità di sperimentare in concreto la cura proprio quando maggiore, e urgente, ne è la necessità per questa classe di pazienti, così da evitare la loro ospedalizzazione e, nei casi più gravi o in quadri di comorbilità, la morte.

17.1. L’applicazione pur doverosa e rigorosa di questo metodo scientifico, in una forma, per così dire, estrema, non può essere cieca e deve misurarsi, oltre che con il dato immediato della preziosa esperienza clinica degli scorsi mesi, con l’emergenza della situazione epidemiologica, senza condurre nel caso di specie ad un esito manifestamente irragionevole e sproporzionato, rispetto alla stessa finalità ultima di quel metodo (la cura più efficace del paziente), e cioè la negazione di ogni possibile cura, in assenza di altra valida alternativa terapeutica domiciliare, anche di una possibile terapia in grado di esercitare, se non una diretta – e tutta da confermare – azione antivirale, quantomeno un benefico o persino tenue meccanismo immunomodulatorio-antiinfiammatorio e di arrestare così dal principio – e solo dal principio – il decorso a volte fatale della malattia.

17.2. La scelta se utilizzare o meno il farmaco, in una situazione di dubbio e di contrasto nella comunità scientifica, sulla base di dati clinici non univoci, circa la sua efficacia nel solo stadio iniziale della malattia, deve essere dunque rimessa all’autonomia decisionale e alla responsabilità del singolo medico, con l’ovvio consenso informato del singolo paziente, e non ad una astratta affermazione di principio, in nome di un modello scientifico puro, declinato da AIFA con un aprioristico e generalizzato, ancorché temporaneo, divieto di utilizzo.

18. Questo Consiglio di Stato ha già chiarito che la cura non è un valore metafisico e lontano dal paziente, che egli non può comprendere e far proprio, non è «un principio autoritativo, un’entità astratta, oggettivata, misteriosa o sacra, calata o imposta dall’alto o dall’esterno, che ciò avvenga ad opera del medico, dotato di un elevato e inaccessibile sapere specialistico, o della struttura sanitaria nel suo complesso» (Cons. St., sez. III, 2 settembre 2014, n. 4460), ma deve essere costruita per la persona e con la persona, nel rispetto della dignità umana che costituisce il valore fondante del nostro ordinamento, e in questa prospettiva si deve rilevare che la stessa adozione di un modello scientifico pur irrinunciabile per l’attuale scienza medica, come quello della evidence based medicine, non è un fine a se stesso, ma deve garantire la cura della singola persona, in sé e per sé considerata, che è il centro e il fine ultimo del rapporto terapeutico.

18.1. Non si tratta qui, si deve ribadirlo, di avallare un incontrollabile intuizionismo sperimentale del singolo medico nella scelta della cura né di approvare illusorie opzioni terapeutiche inutili o dannose o, ancor peggio, di alimentare credenze pseudoscientifiche o attese miracolistiche, ma di riconoscere doverosamente alla scienza medica, nell’incertezza perdurante circa l’efficacia della terapia sulla base degli standard scientifici più accreditati, e pertanto al singolo medico tutta la responsabilità di valutare il singolo caso e di umanizzare personalizzare la cura sulla base delle acquisizioni scientifiche disponibili, per quanto limitate e controverse.

19. Quanto al secondo aspetto di cui si è detto (v. supra § 12), la sicurezza della cura, la stessa AIFA riconosce che i dati degli studi clinici randomizzati più recenti non sembrano confermare il maggiore rischio di gravi tossicità, soprattutto cardiologiche, riscontrate nei primi studi osservazionali e in nessun caso si è evidenziato un eccesso di mortalità (pp. 7-8 della scheda aggiornata al 25 novembre 2020 su http://www.aifa.gov.it già citata).

19.1. Diversi studi randomizzati controllati hanno evidenziato la sicurezza di impiego dell’HCQ sia in terapie prolungate che in cicli terapeutici brevi – 5-7 giorni – con dosi non eccessivamente elevate, anche di 200 mg per 2 volte al giorno, ovviamente se non somministrato a pazienti con scompensi cardiaci o fabici, e sembrano scongiurare il rischio, con particolare riferimento, si ripete, ad un dosaggio non elevato e per pochi giorni (come sarebbe nel caso di specie), di un prolungamento dell’intervallo QT.

19.2. Non sembra esservi dunque, allo stato attuale delle conoscenze scientifiche, alcuna attendibile correlazione tra la somministrazione a dosi non elevate e per breve tempo dell’HCQ ed eventi cardiaci mortali o altri eventi avversi di particolare gravità (tanto che la stessa AIFA riconosce, a p. 1 della citata scheda, trattarsi di eventi «non gravi» e del tutto tollerabili), fermo restando che la somministrazione della terapia deve avvenire sempre sotto monitoraggio costante e attento del medico che l’ha prescritta.

19.3. In ordine, poi, a presunti sintomi psichiatrici e, in particolare, al rischio di depressione con ideazione suicidiaria, evidenziato recentemente dall’EMA tramite il proprio comitato scientifico di sicurezza, non esistono evidenze certe di una correlazione tra modica somministrazione di HCQ a basso dosaggio e tendenze suicidiarie, facendo l’EMA riferimento a casi nei quali vi era stato un sovradosaggio del farmaco, anche se particolare attenzione deve prestare il medico curante nei confronti di eventuali sintomi depressivi o idee suicidiarie, che dovessero manifestarsi anche dopo la somministrazione di un basso dosaggio, con la conseguente immediata interruzione della cura, come raccomandato dall’EMA.

20. Il breve quadro sin qui descritto circa l’efficacia e la sicurezza della terapia dimostra, pur nella sommaria delibazione consentita in fase cautelare, che il rapporto tra benefici/rischi, sulla base delle conoscenze scientifiche attuali e fermo ogni ulteriore approfondimento istruttorio da parte del Tribunale nel corso del giudizio e, ovviamente, di AIFA in sede procedimentale, non è ragionevolmente tale da precludere l’utilizzo off label dell’idrossiclorochina e la prescrizione del medico curante, sotto sua precisa responsabilità, nella cura domiciliare dell’infezione da SARS-CoV-2, sicché deve essere accolto anche il secondo motivo proposto dagli odierni appellanti.

21. Ciò tanto più ove si consideri la circostanza dedotta gli odierni appellanti con il terzo motivo (pp. 14-16 del ricorso), non contestata dalla stessa AIFA nella propria memoria, che non esiste allo stato una adeguata e precoce terapia domiciliare ad hoc per curare la malattia e l’elevata ospedalizzazione dei pazienti affetti da SARS-CoV-2 in una fase di riespansione della pandemia, come quella attuale, rischia di pregiudicare l’erogazione delle cure nei reparti di terapia intensiva e subintensiva proprio verso i pazienti più gravi o bisognosi, con compromissione della stessa efficienza del Servizio Sanitario Nazionale e del principio universalistico che lo informa.

22. Le ragioni sin qui esposte giustificano l’accoglimento anche del primo motivo dell’appello cautelare, posposto nell’ordine logico di esame a quelli sin qui analizzati per forza di logica scientifica, non essendovi alcun dubbio che gli appellanti siano legittimati a far valere avanti al giudice amministrativo la lesione, qui sussistente, del loro diritto all’autonomia decisionale e alla libertà di prescrizione del farmaco, alle condizioni e nei limiti di cui si è detto, di fronte ad un non corretto esercizio del potere regolatorio, senza che qui venga in rilievo alcuna questione relativa alla rimborsabilità del farmaco.

22.1. Emerge infatti, sotto anche il denunciato profilo della violazione dell’art. 3, comma 2, del d.l. n. 23 del 1998, conv. in l. 94 del 1998, la irragionevolezza e l’illogicità del divieto imposto dall’AIFA all’utilizzo dell’idrossiclorochina nella misura in cui esso, da un lato, sacrifica a priori in modo non giustificato e non proporzionato, in assenza di plausibili ragioni scientifiche fondative della scelta amministrativa, l’autonomia decisionale del medico, sancita dal citato art. 3 (nonché desumibile, come si dirà, dagli artt. 9 e 33 Cost.), e dall’altro limita il diritto alla salute di cui all’art. 32 Cost. non solo nella sua dimensione personalistica, sospendendo l’utilizzo di una possibile alternativa terapeutica per il singolo paziente che ne reclami la somministrazione, ma anche nella sua dimensione solidaristica, quale interesse della collettività.

22.2. Proprio il dovere di solidarietà (art. 2 e 32 Cost.), fondamento vero di un Servizio sanitario nazionale di ispirazione universalistica come quello italiano (art. 1, comma terzo, della l. n. 833 del 1978), impone in una situazione epidemiologica tanto grave non già di vietare, ma di consentire, dietro indispensabile prescrizione medica, l’utilizzo di una terapia che possa avere una pur minima efficacia terapeutica, in condizioni di sicurezza, fino alla eventuale attendibile prova contraria della sua inefficacia, anche per lo stadio iniziale della malattia, da acquisirsi sulla base di incontrovertibili evidenze sperimentali e, in particolare, di studi randomizzati controllati.

22.3. Nel dubbio circa l’efficacia della terapia, e acclarata la sicurezza di essa almeno per moltissimi pazienti, lo Stato sociale di diritto, prima ancora della stessa deontologia, non vieta, ma richiede alla scienza medica di curare anziché astenersi dal curare i cittadini, laddove ovviamente il singolo medico ritenga, in scienza e coscienza, la cura appropriata per il singolo paziente.

22.4. Lo stesso art. 2, comma primo, della l. n. 833 del 1978, istitutiva del Servizio sanitario nazionale, prevede tra i suoi compiti, per garantire il fondamentale diritto alla salute di tutti i cittadini, la diagnosi e la cura degli eventi morbosi – va qui evidenziato – «quali che ne siano le cause, la fenomenologia e la durata» (n. 3) e assicura «una disciplina della sperimentazione, produzione, immissione in commercio e distribuzione dei farmaci e dell’informazione scientifica sugli stessi diretta ad assicurare l’efficacia terapeutica, la non nocività e la economicità del prodotto» (n. 7).

23. L’art. 3, comma 2, del d.l. n. 23 del 1998, conv. con mod. in l. n. 94 del 1998, prescrive che in singoli casi il medico possa, sotto la sua diretta responsabilità e previa informazione del paziente e acquisizione del consenso dello stesso, impiegare un medicinale prodotto industrialmente per un’indicazione o una via di somministrazione o una modalità di somministrazione diversa da quella autorizzata «qualora il medico stesso ritenga, in base a dati documentabili, che il paziente non possa essere utilmente trattato con medicinali per i quali sia già stata approvata quella indicazione terapeutica o quella via o modalità di somministrazione e purché tale impiego sia noto e conforme a lavori apparsi su pubblicazioni scientifiche accreditate in campo internazionale».

23.1. Questa disposizione, come prevede l’art. 1, comma 796, lett. z), della l. n. 296 del 2006 (legge finanziaria 2007), non è applicabile al ricorso a terapie farmacologiche a carico del Servizio sanitario nazionale, che, nell’ambito di presidî ospedalieri o di altre strutture e interventi sanitari, assuma carattere diffuso e sistematico e si configuri, al di fuori delle condizioni di autorizzazione all’immissione in commercio, quale alternativa terapeutica rivolta a pazienti portatori di patologie per le quali risultino autorizzati farmaci recanti specifica indicazione al trattamento.

23.2. Ma, come si è visto, questa eccezione alla regola dell’autonomia decisionale del medico nella prescrizione di farmaci off label non è applicabile al caso di specie perché non esistono, per i pazienti affetti da SARS-CoV-2, farmaci capaci di arrestare specificamente la eventuale progressione della malattia nella sua fase iniziale ed evitare la loro ospedalizzazione, nei casi più gravi.

23.3. Nemmeno è applicabile l’ulteriore eccezione, prevista dall’art. 2, comma 348, della l. n. 244 del 2007 (legge finanziaria 2008) – v., sul punto, Corte cost., 12 gennaio 2011, n. 8 – secondo cui l’indicazione terapeutica off label del farmaco da parte del medico curante non è possibile «qualora per tale indicazione non siano disponibili almeno dati favorevoli di sperimentazione clinica di fase seconda», perché si è detto che i dati della sperimentazione clinica di fase seconda, sulla base degli studi randomizzati, sono tutt’altro che univoci e attendibili e necessitano di ulteriori tempi e analisi per una loro conferma a fronte di una situazione emergenziale che non consente ulteriori attese.

23.4. La disposizione normativa dell’art. 3, comma 2, del d.l. n. 23 del 1998, che riconosce la possibilità di prescrivere il farmaco off label da parte del medico curante, è il portato del principio dell’autonomia decisionale del medico nella propria sfera di competenza, che è uno dei cardini intorno ai quali ruota il diritto sanitario, ed è un principio che si trae non solo dall’art. 33, comma primo, Cost., per il quale la scienza è libera, ma anche dall’art. 9, comma primo, Cost., per il quale la Repubblica promuove la ricerca scientifica.

23.5. Ed è appena il caso qui di ricordare che la Corte costituzionale in numerose pronunce anche recenti ha chiaramente affermato questo principio con l’osservazione che la regola di fondo di uno Stato democratico in questa materia è costituita dalla autonomia e dalla responsabilità del medico che, sempre con il consenso del paziente, opera le scelte professionali basandosi sullo stato delle conoscenze a disposizione, sicché «autonomia del medico nelle sue scelte professionali e obbligo di tener conto dello stato delle evidenze scientifiche e sperimentali, sotto la propria responsabilità, configurano dunque un altro punto di incrocio dei principi di questa materia» (v., per tutte, Corte cost., 26 giugno 2002, n. 282, ma v. anche Corte cost., 8 maggio 2009, n. 151 e Corte cost., 12 luglio 2017, n. 169).

23.6. Questo Consiglio ritiene dunque, alla luce della sommaria delibazione consentita in sede cautelare e fermo ogni approfondimento nel merito da parte del primo giudice, che al singolo medico debbano essere restituite, in assenza di valide inoppugnabili ragioni scientifiche che lo impediscano, tutta l’autonomia e la responsabilità che l’ordinamento gli riconosce nella prescrizione e nel controllo dell’utilizzo off label dell’idrossiclorochina, nella doverosa umanizzazione della cura per la persona, la cui dignità costituisce valore supremo dell’ordinamento, al fine di trattare, se lo ritenga utile e appropriato in scienza e coscienza, l’infezione da SARS-CoV-2 nel suo esordio, e tanto sino, ovviamente, alla eventuale prova contraria della radicale inefficacia dell’idrossiclorochina, prova allo stato non esistente con certezza nemmeno sulla base delle prove di efficacia – gli studi randomizzati controllati – più attendibili.

24. Sul piano del pregiudizio grave e irreparabile, infine, questo Consiglio di Stato deve rilevare che la somministrazione della cura in assenza di altre precoci ed efficaci terapie domiciliari costituisce, nel bilanciamento tra gli opposti valori (quello dei medici curanti e quello tutelato da AIFA), un imperativo che discende dalla necessaria attuazione del diritto alla salute sia nella declinazione personalistica, quale cura costruita per la persona e con la persona, sia nella declinazione solidaristica, che impone allo Stato e ad AIFA stessa di consentire anziché di vietare la cura a fronte di una non rinviabile necessità terapeutica, pur nel dubbio circa l’efficacia di questa e nell’attesa di più precisi studi clinici randomizzati controllati, dei pazienti affetti da SARS-CoV-2 nella sua fase iniziale, previo loro consenso informato, sempre che ovviamente il medico non ravvisi l’esistenza di specifiche controindicazioni o effetti collaterali, cui si è fatto cenno, o il manifestarsi di eventi avversi per il singolo paziente nella somministrazione anche modica e temporanea dell’idrossiclorochina.

24.1. Non vi sono, del resto, contrarie ragioni di salute pubblica che sconsiglino l’impiego generalizzato del farmaco, utilizzato ormai da molti anni, oltre che per la profilassi malarica, nella cura dell’artrite reumatoide e del lupus eritematoso, facilmente reperibile e poco costoso, dietro attenta prescrizione e sotto stretto controllo del medico curante.

24.2. Nemmeno deve essere trascurato a livello di salute pubblica, sul piano organizzativo e per il miglior funzionamento di tale Servizio, che proprio la qui discussa efficacia dell’idrossiclorochina, quantomeno nel suo meccanismo immunomodulatorio-antiinfiammatorio, potrebbe consentire la cura domiciliare di moltissimi pazienti, sotto stretto controllo medico, e l’alleggerimento della pressione sui reparti di terapia intensiva e subintensiva negli ospedali.

24.3. La lotta contro il virus, oltre che con lo strumento della prevenzione, deve essere condotta anzitutto sul piano della medicina territoriale e, quindi, con la somministrazione di una appropriata e sicura, precoce ed efficace, terapia domiciliare, laddove possibile, e solo in via di extrema ratio nell’ambito ospedaliero, non in grado di reggere da solo, per evidenti limiti organizzativi, l’intera pressione della domanda sanitaria, che non esige solo di fronteggiare l’emergenza da SARS-CoV-2, ma anche di soddisfare la non rinviabile necessità di curare malattie altrettanto gravi, come ad esempio le patologie cardiache od oncologiche.

25. Dalle ragioni sin qui esposte discende, ai sensi dell’art. 62 c.p.a., l’accoglimento dell’appello cautelare proposto dai medici ricorrenti e la sospensione della nota del 22 luglio 2020 di AIFA, con la conseguente possibilità, in pendenza del presente giudizio, per i medici ricorrenti, come per tutti i medici abilitati ad operare sul territorio nazionale, di prescrivere l’idrossiclorochina ai pazienti affetti da SARS-CoV-2 nei primi giorni dall’esordio dei sintomi, in dosi non elevate, e in assenza di particolari controindicazioni o effetti collaterali per il singolo paziente, salve ulteriori prescrizioni di AIFA sulla scorta di ulteriori studi e aggiornamenti sui dati a sua disposizione, all’esito di più compiuta istruttoria, nella scheda dedicata all’idrossiclorochina sul sito http://www.aifa.gov.it, ad oggi aggiornata al 25 novembre 2020.

26. Se è vero del resto, come la stessa AIFA ha ammesso nella propria memoria e haribadito nelle note difensive depositate il 9 dicembre 2020, che essa non ha mai inteso limitare la libertà del singolo medico di prescrivere off label il farmaco, a maggior ragione il principio dell’autonomia e della responsabilità del medico deve essere qui riaffermato e AIFA provvederà ad aggiornare la scheda dell’idrossiclorochina in modo tale che essa non si presti ad essere nemmeno interpretata, per il futuro, nel senso di un assoluto divieto al suo utilizzo nei confronti dei medici.

27. In ogni caso, si deve solo qui aggiungere e ribadire, non è oggetto del presente giudizio e non è nemmeno contestato dagli appellanti il potere in capo ad AIFA di ammettere oppure negare la rimborsabilità del farmaco a carico del Servizio sanitario nazionale laddove, nell’esercizio della propria discrezionalità tecnica, essa non ritenga – come qui non ha ritenuto – che sussistano le più stringenti condizioni di appropriatezza richieste a tal fine dell’art. 1, comma 4, del d.l. n. 356 del 1996, conv. in l. n. 648 del 1996 per la rimborsabilità, sicché il tema è estraneo al perimetro della presente pronuncia.

27. Al Tribunale di primo grado competerà a sua volta il sollecito esame della questione nel merito, ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a., mediante fissazione di udienza a breve, stante la rilevanza e l’urgenza delle questioni.

28. Proprio la novità delle questioni, attinenti all’esercizio di diritti fondamentali che hanno una rilevanza non solo individuale, ma collettiva, giustifica l’integrale compensazione delle spese del doppio grado del giudizio cautelare tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) accoglie l’appello cautelare dei ricorrenti (Ricorso numero: 9070/2020) e per l’effetto, in riforma dell’ordinanza n. n. 7069 del 16 novembre 2020 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, sospende l’efficacia della nota del 22 luglio 2020 di AIFA con riferimento alla scheda dell’idrossiclorochina e consente la prescrizione, sotto precisa responsabilità e dietro stretto controllo del medico, dell’idrossiclorochina ai pazienti affetti da SARS-CoV-2 nella fase iniziale della malattia secondo quanto precisato in motivazione.

Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia trasmessa al medesimo Tribunale per la sollecita fissazione dell’udienza di merito ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a.

Compensa interamente tra le parti le spese del doppio grado del giudizio cautelare.

La presente ordinanza sarà eseguita dalla pubblica amministrazione ed è depositata presso la Segreteria della Sezione, che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2020, con l’intervento dei magistrati:

Franco Frattini, Presidente

Giulio Veltri, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore

Giovanni Pescatore, Consigliere

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Studio Legale Avvocato Francesco Noto – Cosenza – Napoli

PIGNORAMENTO IMMOBILIARE VALIDO ANCHE SE RIPORTA DATI CATASTALI ERRONEI

La Corte di Legittimità, nei rigettare un ricorso del debitore esecutato, riepiloga gli effetti dell’atto di pignoramento recante inesatta indicazione del bene staggito: l’errore non cagiona nullità dell’atto, e poi della incoata procedura esecutiva, allorquando l’errore non determini incertezza assoluta sul bene espropriato. Non sussiste siffatta incertezza, ove il CTU abbia prontamente rilevato l’errore, e sia emendata la perizia di stima e l’ordinanza di vendita (Cassazione Civile, sentenza 15 Settembre 2020, N° 19123).

Corte di Cassazione Civile

SENTENZA

Fatto

P.G. proponeva opposizione avverso l’esecuzione immobiliare intentata nei confronti suoi e della moglie C. G. dalla F. M. s.p.a. (cui oggi è/ subentrata la C. F. S.r.l., in giudizio mediante la mandataria I. s.p.a.), deducendo la nullità dell’atto di pignoramento in quanto nello stesso l’immobile sottoposto ad espropriazione forzata veniva identificato con la particella catastale frazionata 206/b, anziché, come sarebbe stato corretto, 206/a.

Il Tribunale di Catanzaro, qualificata l’opposizione ai sensi dell’art. 617 c.p.c., accoglieva il ricorso. Avverso tale sentenza la Italfondiario s.p.a. proponeva ricorso per cassazione, che trovava accoglimento sulla base della riscontrata violazione dell’integrità del contraddittorio nei confronti della condebitrice esecutata (alla quale, nel frattempo, è succeduto mortis causa A.B. ).

In sede di rinvio, il Tribunale di Catanzaro qualificava l’opposizione come proposta ai sensi dell’art. 615 c.p.c., in quanto volta a dedurre l’incapacità del pignoramento ad identificare il bene da espropriare; e ne pronunciava l’accoglimento.

La decisione veniva appellata dalla Italfondiario s.p.a. La Corte d’appello di Catanzaro accoglieva il gravame e, per l’effetto, rigettava l’opposizione proposta dal P. e condannava quest’ultimo al pagamento delle spese di lite di tutti i giudizi.

Avverso tale decisione P.G. e A.B. hanno proposto ricorso per cassazione basato su due motivi. La Italfondiario s.p.a. ha resistito con controricorso.

Il consigliere relatore, ritenuta la sussistenza dei presupposti di cui all’art. 380-bis c.p.c. (come modificato dal D.L. 31 agosto 2016, n. 168, art. 1-bis, comma 1, lett. e, conv. con modif. dalla L. 25 ottobre 2016, n. 197), ha formulato proposta di trattazione del ricorso in camera di consiglio non partecipata.

L’Italfondiario s.p.a. ha depositato memorie difensive.

Diritto

In via preliminare, si deve rilevare che la prima sentenza del Tribunale di Catanzaro ha qualificato l’opposizione come proposta ai sensi dell’art. 617 c.p.c. Tale qualificazione non ha costituito oggetto di impugnazione ed è stata implicitamente avallata da questa Corte, che ha difatti ritenuto ammissibile il primo ricorso, proposto ex art. 111 Cost. in quanto riferito a sentenza non appellabile. Sul punto, dunque, si è formato un giudicato interno.

Nondimeno, in sede di rinvio, il Tribunale di Catanzaro ha mutato avviso e, ritenendo che l’opposizione fosse volta a dedurre una sorta di causa di improcedibilità dell’espropriazione forzata derivante dall’indeterminatezza del suo oggetto, l’ha qualificata espressamente come proposta ai sensi dell’art. 615 c.p.c. Anche in tal caso, il capo della sentenza relativo alla qualificazione della domanda non ha costituito oggetto di impugnazione e sul punto si è formato un giudicato.

Si ravvisa, quindi, un contrasto fra giudicati che va risolto, secondo i principi generali, con la prevalenza di quello successivo. Pertanto, ancor prima che in base al principio c.d. “dell’apparenza”, il ricorso è ammissibile in quanto non può più rilevarsi l’inammissibilità dell’appello.

Sempre in via preliminare, va respinta l’eccezione formulata dalla controricorrente in ordine all’asserita tardività dell’introduzione del giudizio di rinvio. In realtà, al fine di verificare il termine applicabile, occorre fare riferimento all’originaria instaurazione della lite e, pertanto, non trova applicazione il termine più breve invocato dalla Italfondiario s.p.a.

Venendo, dunque, all’esame del ricorso, con il primo motivo i ricorrenti deducono la violazione dell’art. 555 c.p.c. e dell’art. 2826 c.c. In particolare, ribadiscono che l’errore nell’indicazione della particella catastale determinerebbe la nullità dell’atto di pignoramento in quanto impedirebbe in modo assoluto l’individuazione dell’oggetto dell’espropriazione.

Invero, questa Corte ha già affermato che l’errore contenuto nell’atto di pignoramento sugli elementi identificativi del bene pignorato non è causa di nullità del pignoramento, tranne nel caso in cui comporti incertezza assoluta sul bene stesso (Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 2110 del 31/01/2014, Rv. 629847 – 01; v. pure Sez. 3, Sentenza n. 6833 del 03/04/2015, Rv. 635142 – 01). Il ricorso in esame non offre alcun argomento per superare il citato orientamento di legittimità, con il quale neppure si confronta, sebbene lo stesso sia stato espressamente citato a fondamento della decisione della Corte d’appello.

Al contempo, il ricorso neppure intercetta la vera ratio decidendi della sentenza impugnata che, facendo corretta applicazione dei principi di diritto testé citati, evidenzia come, a fronte dell’errore formale contenuto nell’atto di pignoramento (della cui sussistenza le parti danno pacificamente atto), alcuna incertezza si sia verificata nè in capo all’opponente, nè in relazione all’operato dell’esperto stimatore, circa la corretta identificazione dell’immobile pignorato; nè incertezze di tal fatta potranno determinarsi nel prosieguo dell’espropriazione forzata, dal momento che, individuato l’errore, i successivi atti, ad iniziare dall’avviso di vendita, riporteranno i dati catastali corretti.

La sentenza impugnata risulta conforme alla giurisprudenza di questa Corte, secondo cui – in applicazione del principio di conservazione degli atti processuali – non può procedersi alla dichiarazione di nullità dell’atto di pignoramento, in dipendenza di una lacuna solo originaria, quando ogni incertezza sull’identificazione del diritto assoggettato ad esecuzione possa essere eliminata sulla base degli atti successivi (si veda la già citata Sez. 3, Sentenza n. 6833 del 03/04/2015, Rv. 635142 – 01, in cui l’incertezza circa l’appartenenza dell’immobile all’esecutato solo pro quota è ritenuta superata sulla base del contenuto della nota di trascrizione del pignoramento immobiliare).

Va dunque affermato il seguente principio di diritto:

“In tema di pignoramento immobiliare, l’erronea indicazione dei dati catastali dell’immobile pignorato non dà luogo a nullità dell’atto nella misura in cui tale errore – nella specie limitato alla sola lettera identificativa del subalterno – non determina incertezza assoluta circa l’identificazione dell’oggetto della vendita forzata, essendo stato tempestivamente rilevato dal giudice dell’esecuzione o dai suoi ausiliari e corretto nella perizia di stima ovvero nell’avviso di vendita”.

In applicazione di tale principio, il motivo deve essere rigettato.

Peraltro, l’accertamento della capacità dell’errore descrittivo dell’immobile a determinare incertezza circa la sua individuazione costituisce un accertamento in fatto che non può essere censurato in questa sede.

Con il secondo motivo i ricorrenti denunciano la violazione dell’art. 567 c.p.c., comma 2, della L. n. 302 del 1998, art. 13-bis, sostenendo che la parte creditrice avrebbe omesso di depositare tempestivamente la documentazione catastale.

Il motivo è inammissibile, avendo ad oggetto un’eccezione nuova, proposta per la prima volta soltanto in questa sede. Del resto, qualora il vizio della procedura esecutiva fosse stato tempestivamente dedotto innanzi al giudice dell’esecuzione, sarebbe stato onere dei ricorrenti indicare il tempo e il modo in cui una simile eccezione venne sollevata la prima volta e poi riproposta nel merito e nei gradi successivi, censurando la decisione impugnata per vizio di corrispondenza fra chiesto e pronunciato.

In conclusione, il ricorso deve essere rigettato.

Le spese del giudizio di legittimità vanno poste a carico del ricorrente, ai sensi dell’art. 385 c.p.c., comma 1, nella misura indicata nel dispositivo.

Ricorrono altresì i presupposti per l’applicazione del D.A.B. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, sicché va disposto il versamento, a carico della parte impugnante e soccombente, di un ulteriore importo pari al contributo unificato già dovuto per l’impugnazione proposta.

P.Q.M.

rigetta il ricorso e condanna i ricorrenti al pagamento, in favore della controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 3.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15%, agli esborsi liquidati in Euro 200,00 e agli accessori di legge.

Ai sensi del D.A.B. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis.

Dep. 15 settembre 2020.

STUDIO LEGALE AVVOCATO FRANCESCO NOTO COSENZA NAPOLI

DECRETO INGIUNTIVO INOPPONIBILE ALLA MASSA DEI CREDITORI, SE L’IMPRENDITORE FALLISCE NELLE MORE DEL GIUDIZIO DI OPPOSIZIONE

La Corte di Cassazione rimarca il precipuo effetto della interruzione del giudizio ex art. 645 cpc, conseguente al fallimento dell’imprenditore opponente in sede di opposizione a decreto ingiuntivo: alla Curatela fallimentare non spetta alcuna iniziativa nella riattivazione della fase di cognizione, a fronte di un titolo esecutivo (di sopravvenuta formazione, ove si estingua la fase di opposizione) non opponibile alla massa dei creditori intervenuti ex art. 93 e 101 DR N° 267/1942. Di contro, è onore ed interesse del debitore fallito riassumere il processo nei confronti del creditore opposto, evitando così che il provvedimento monitorio, conseguita la definitiva esecutorietà per mancata o intempestiva riassunzione, divenga opponibile nei confronti del primo, una volta tornato “in bonis” (Cassazione Civile, Sezione Iª, sentenza 13 Ottobre 2020, N° 22047)

Corte di Cassazione, Sez. 1ª,

SENTENZA

su ricorso RG 26096/2017,

promosso da D.I. Srl

contro C. srl

nonché C.F. D.I. Srl

avverso la sentenza N° 5031/2017, adottata dalla Corte d’Appello di Roma;

FATTI DI CAUSA

Il proposto gravame era dichiarato inammissibile dalla Corte di appello di Roma con sentenza del 20 luglio 2017: detta Corte rilevava, in sintesi, che l’appellante avrebbe dovuto contestare non già l’errata applicazione, da parte del Tribunale, dell’art. 43 I. fall., bensì il fatto che il credito fatto valere con il decreto ingiuntivo non era parte del passivo fallimentare; di contro — osservava —, l’appellante nulla aveva dedotto in merito e aveva anzi asserito che D. I. era stata dichiarata fallita sulla base del decreto ingiuntivo di cui si è detto, «così confermando che tale credito faceva parte del passivo fallimentare». 3. — La pronuncia della Corte di Roma è impugnata per cassazione da D. I. con un ricorso basato su due motivi. Resiste con controricorso C., che ha depositato memoria. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. — Il primo motivo denuncia errata interpretazione o applicazione dell’art. 43 I. fall. La società ricorrente rileva come avesse perso la capacità processuale per i soli rapporti patrimoniali compresi nel fallimento e come avesse un preciso interesse alla definizione del giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo per evitare che gli effetti ex art. 653 c.p.c. si determinassero nei propri confronti e le potessero essere opposti quando fosse tornata in bonis. Osserva che la perdita della capacità processuale del fallito conseguente alla dichiarazione di fallimento relativamente ai rapporti di pertinenza fallimentare ha carattere relativo e può essere eccepita dal solo curatore, salvo che la curatela abbia dimostrato il suo interesse per il rapporto dedotto in lite. Nella specie, secondo l’istante, la procedura fallimentare non aveva mostrato alcun interesse per il rapporto dedotto, rimanendo totalmente silente pur avendo ricevuto la notifica dell’atto di riassunzione del giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo. In ogni caso, sempre secondo la ricorrente, «il rapporto tra debitore e creditore una volta il primo sarà tornato in bonis esula dai rapporti compresi nel fallimento». Con il secondo mezzo è eccepita la violazione dell’art. 112 c.p.c. in relazione all’art. 43 I. fall.. Si deduce che la sentenza sarebbe nulla per avere il giudice distrettuale dichiarato inammissibile l’appello sulla base di un’eccezione di difetto di capacità che non era rilevabile d’ufficio. 2. — Anzitutto deve escludersi che il ricorso sia carente di autosufficienza, come invece eccepito dalla controricorrente. La mancata specifica indicazione (ed allegazione) dei documenti sui quali il motivo si fonda può comportarne la declaratoria di inammissibilità solo quando si tratti di censure rispetto alle quali uno o più specifici atti o documenti fungano da fondamento, e cioè quando, senza l’esame di quell’atto o di quel documento, la comprensione del motivo di doglianza e degli indispensabili presupposti fattuali sui quali esso si basa, nonché la valutazione della sua decisività, risulterebbero impossibili (Cass. Sez. U. 5 luglio 2013, n. 16887). La controricorrente nemmeno precisa quali atti o documenti l’istante avrebbe dovuto indicare e produrre per rendere intellegibile il motivo di censura (che invece risulta essere perfettamente comprensibile). 3. — Il primo motivo è fondato. 3.1. — Viene in questione il giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo proposto dall’odierna società ricorrente. A seguito dell’interruzione del procedimento, il giudizio, come si è detto, veniva riassunto da Delta Italy che dichiarava di voler in tal modo impedire che il provvedimento, passando in giudicato per effetto dell’estinzione del processo (ex art. 653, comma 1, c.p.c.), potesse essere fatto valere nei propri confronti quando fosse tornata in bonis (in presenza, si intende, del mancato soddisfacimento, o del soddisfacimento solo parziale, del creditore opposto, insinuatosi al passivo nella procedura concorsuale). 3.2.— Come è ben noto, per effetto della vis attractiva fallimentare, la ricognizione dei debiti del fallito deve attuarsi con le modalità proprie dell’accertamento dello stato passivo (artt. 92 ss. I. fall.), secondo quanto prescritto dall’art. 52, comma 2, I. fall., onde il curatore non è onerato di riassumere il giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo. Vero è che il provvedimento monitorio è pronunciato sulla base di una verifica giudiziale del credito azionato. Tuttavia, tale accertamento non è equiparabile a quello posto in atto con la sentenza non passata in giudicato. Va ricordato che, a mente dell’art. 96, comma 2, n. 3, I. fall., il credito riconosciuto da sentenza non passata in giudicato é ammesso con riserva al passivo fallimentare e il definitivo accertamento di esso, in caso di impugnazione, è sottratto al giudizio di verificazione fallimentare per essere devoluto al giudice del gravame. Diversa è la situazione che si determina nel caso in cui prima dell’apertura della procedura concorsuale sia pronunciato un decreto ingiuntivo. Infatti, il decreto ingiuntivo non può assimilarsi alla sentenza non irrevocabile, stante la sommarietà dell’accertamento del credito propria del rito monitorio, in contrapposizione alla cognizione piena del processo ordinario (Cass.11 ottobre 2013, n. 23202: la pronuncia prende in considerazione sia il vigente l’art. 96, comma 2, n. 3, che l’art. 95, comma 3, I. fall. nella versione anteriore alla legge di riforma, il quale disponeva che ove il credito fosse risultato da sentenza non passata in giudicato, era necessaria l’impugnazione se non si voleva ammettere il credito; la giurisprudenza era del resto ferma nel senso che la norma da ultimo richiamata avesse parimenti carattere eccezionale e fosse perciò insuscettibile di estensione analogica al decreto ingiuntivo opposto; per tutte: Cass. 20 marzo 2006, n. 6098; Cass. 13 agosto 2008, n. 21565; Cass. 12 febbraio 2013, n. 3401). Il decreto ingiuntivo che non sia dichiarato esecutivo e munito della formula esecutiva prima dell’apertura della procedura concorsuale non è quindi opponibile al fallimento (Cass. 27 gennaio 2014, n. 1650; Cass. 31 gennaio 2014, n. 2112; Cass. 24 ottobre 2017, n. 25191; Cass. 3 settembre 2018, n. 21583): il creditore non può basare alcuna pretesa sull’accertamento sommario compiuto dal giudice che lo ha emesso, anche se, ovviamente, potrà far accertare in sede fallimentare il credito avvalendosi dei documenti prodotti in sede monitoria. E proprio in quanto l’accertamento del credito va operato in sede concorsuale, secondo la disciplina dettata dal capo V della legge fallimentare, si è detto che la situazione processuale che ricorre nel caso di decreto ingiuntivo opposto prima della dichiarazione di fallimento è equiparabile a quella che si determina con la pendenza di un qualsiasi giudizio di cognizione di primo grado per l’accertamento del credito (cfr. Cass. 12 dicembre 1994, n. 3580, in motivazione). 3.3. — Ciò non significa, però, che al debitore ingiunto sia precluso di riassumere il giudizio interrotto per impedire che esso si estingua ex art. 305 c.p.c. e che il decreto ingiuntivo acquisti, in conseguenza, definitiva efficacia esecutiva, a norma dell’art. 653, comma 1, c.p.c.. Deve infatti riconoscersi al debitore — altrimenti esposto a una intollerabile violazione del proprio diritto di difesa, che ridonderebbe anche sul piano della tenuta costituzionale del sistema — il potere processuale di impedire che il detto decreto, che pure non è opponibile al fallimento, possa, dopo la chiusura della procedura concorsuale, essere fatto valere nei propri confronti quale titolo esecutivo da chi ha riacquistato il diritto di avvalersi dell’azione esecutiva individuale, giusta l’art. 120, comma 3, c.p.c.: ipotesi — questa della spendita del titolo ingiuntivo — che potrà rivelarsi attuale ove il credito non abbia trovato, in tutto o in parte, soddisfacimento in sede fallimentare (salvi, naturalmente, gli effetti di una possibile esdebitazione ex art. 142 I. fall.). Circa la procedibilità del detto giudizio, questa Corte ha avuto modo di osservare, in passato, che se, in base al principio di effettività dell’accertamento del passivo, espresso dall’art. 52 I. fall., l’accertamento della sussistenza di un credito verso l’imprenditore, una volta aperta la procedura concorsuale, deve avvenire necessariamente secondo la disciplina stabilita dal capo V del r.d. n. 267/1942, il procedimento di opposizione a decreto ingiuntivo, cui non si applica la disciplina dell’art. 95, comma 3 — ora art. 96, comma 2, n. 3) — avente ad oggetto un credito verso l’imprenditore, è situazione cui è estranea la procedura concorsuale: sicché, in relazione a detto procedimento, il fallito non perde la sua legittimazione processuale e deve egli stesso proseguire il giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo al fine di evitare che si costituisca un titolo giudiziario a lui opponibile dopo la chiusura del fallimento (Cass.6 12 dicembre 1994, n. 3580 cit., in motivazione). Del resto, l’accertamento posto in essere in sede fallimentare non spiega effetto sul giudizio ordinario coltivato dal creditore e dal debitore con riguardo al singolo rapporto di obbligazione tra loro intercorso, onde non esiste la possibilità che quest’ultimo sia vanificato dagli esiti della verifica dello stato passivo o dei giudizi di impugnazione o di opposizione che si svolgono avanti al tribunale fallimentare: lo chiarisce, ora, espressamente l’ultimo comma dell’art. 96 I. fall., nel testo modificato dall’art. 87 d.lgs. n. 5/2006, secondo cui «[i]l decreto che rende esecutivo lo stato passivo e le decisioni assunte dal tribunale all’esito dei giudizi all’articolo 99, producono effetti soltanto ai fini del concorso». Ma tale disposizione recepisce un principio, assolutamente fermo, preesistente alla riforma del 2006: e così, ad esempio, pronunciandosi sulla disciplina anteriore a tale riforma, Cass. 5 aprile 2013, n. 8431 aveva avuto modo di rilevare, in motivazione, come l’efficacia endofallimentare, cioè limitata agli effetti del concorso, del decreto di esecutività dello stato passivo e alle sentenze che concludono i giudizi a cognizione ordinaria previsti per l’accertamento del passivo andasse affermata in base al rilievo per cui detto accertamento si svolge secondo regole proprie che vedono, da un lato una speciale disciplina della opponibilità degli atti alla massa dei creditori e, dall’altro, una posizione marginale del fallito, che non dispone di mezzi per impugnare la decisione del giudice delegato. 3.4. — Occorre dunque dare continuità alla giurisprudenza di questa Corte, secondo cui, nel mentre il curatore del fallimento non subentra, né è tenuto a riassumere il giudizio d’opposizione, le cui eventuali ulteriori vicende restano vincolanti soltanto nei confronti del fallito al momento in cui cesseranno gli effetti del fallimento sul patrimonio del debitore (Cass. 25 marzo 1995, n. 3580 cit.; Cass. 8 giugno 1988, n. 3885), sussiste l’interesse del fallito, il quale perde la capacità processuale solo per i rapporti patrimoniali compresi nel fallimento, a riassumere il processo, per evitare che gli effetti ex art.653 c.p.c. si verifichino nei suoi confronti e gli possano essere opposti quando tornerà in bonis (Cass. 23 marzo 2004, n. 5727). Tale interesse rileva, ovviamente, anche quale onere: qualora, cioè, il giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo sia interrotto per il sopravvenuto fallimento del debitore opponente, questi ha l’onere di riassumere il giudizio stesso per impedire che il decreto acquisti efficacia esecutiva ai sensi dell’art. 653 c.p.c. — con conseguente formazione del giudicato sulla sussistenza del credito —, al fine di evitare che, una volta tornato in bonís, tale efficacia gli sia opposta dal creditore (Cass. 29 marzo 1989, n. 1492). Mette conto di aggiungere che l’interesse correlato alla esecutorietà del decreto ingiuntivo rileva anche ove si guardi al versante opposto della vicenda processuale: quello su cui è insediato il creditore opposto; si riconosce pure esistente infatti, l’interesse di tale soggetto alla riassunzione del giudizio di opposizione, allo scopo di farne dichiarare l’estinzione, onde munire il decreto di efficacia esecutiva e renderlo così opponibile al debitore una volta che questi sia tornato in bonis (Cass. 16 novembre 2015, n. 23394). 3.5. — Ha errato, allora, il giudice distrettuale a ritenere nella sostanza improcedibile il giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo, che era stato riassunto col dichiarato intento di impedire che il decreto ingiuntivo potesse «diventare definitivo e quindi essere fatto valere come titolo di credito per l’esecuzione al momento del suo ritorno in bonís» (pag. 2 della sentenza impugnata). Non risulta, del resto, decisivo quanto rilevato dalla Corte di merito circa la necessità che il credito azionato monitoriamente fosse estraneo al passivo fallimentare. Lo stesso prospettato interesse, da parte della società fallita, di ottenere la caducazione del decreto ingiuntivo al solo scopo di impedire che lo stesso possa essere fatto valere nei propri confronti dopo che si sia chiusa la procedura concorsuale, colloca infatti l’iniziativa di Delta Italy al di fuori dei rapporti compresi nel fallimento: al di fuori, cioè, di quei rapporti per i quali il fallito è privo di capacità processuale. 4. — Il secondo motivo resta assorbito. 5. — La sentenza è quindi cassata, in applicazione del principio per cui, in caso di interruzione, per intervenuto fallimento, del giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo, il detto decreto rimane inopponibile alla massa, ed è interesse (e onere) del debitore riassumere il processo nei confronti del creditore ingiungente per evitare che l’effetto della definitiva esecutorietà del decreto, conseguente alla mancata o intempestiva riassunzione, si verifichi nei confronti di esso debitore e gli possa essere opposto quando tornerà in bonis. Va disposto il rinvio della causa alla Corte di appello di Roma che, in diversa composizione, statuirà anche sulle spese del giudizio di legittimità. P.Q.M. La Corte accoglie il primo motivo e dichiara assorbito il secondo; cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa alla Corte di appello di Roma, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della 1 a Sezione Civile, in data 8 settembre 2020.

STUDIO LEGALE AVVOCATO FRANCESCO NOTO – COSENZA NAPOLI

LA BANCA CEDENTE RISPONDE DEL DANNO CAGIONATO AL CESSIONARIO, ANCOR PRIMA CHE QUEST’ULTIMO ABBIA AGITO IN DANNO DEL DEBITORE

La Corte di Cassazione per la prima volta si interroga (peraltro  in risposta a quesito formulato nell’interesse della legge ex art. 363 cpc) sulla possibilità per il cessionario di agire a titolo di inadempimento in danno della banca cedente, ancor prima ed a prescindere dalla escussione del credito. Al quesito viene data risposta positiva, e laddove il credito ceduto sia assistito da ipoteca, la perdita della garanzia reale costituisce  un danno autonomo  rispetto a quello derivante da inadempimento. Il diritto di credito, ben passibile di ulteriori vicende traslative, ha un valore di circolazione, derivante dal valore nominale del credito medesimo, ed altresì dall’entità delle garanzie offerte. Valore di circolazione  pari all’entità numerica del credito, decurtata delle perdita in caso di inadempienza, quest’ultima da raccordare alle garanzie reali ed ai possibili tempi di escussione del credito. Entità del pregiudizio ritenuto pertanto di tipo predittivo (da parametrare alla ridotta capacita di circolazione del credito),  destinato ad essere soppianto dai numeri certi ottenuti all’esito  dell’azione esecutiva, ove intrapresa dal cessionario  (Cassazione Civile, Sezione Terza, sentenza N° 11583 del 15 Giugno 2020

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AFFETTO DA NULLITA’ IL CONTRATTO BANCARIO CHE ACCORDI ALL’ISTITUTO DI CREDITO UN PUR MINIMO MARGINE DI DISCREZIONALITA’ NELLA DETERMINAZIONE DEL SAGGIO DI INTERESSE

Per il Giudice di legittimità la regola codificata dall’art. 1346 cc impone che il contenuto del contratto, ivi compreso quello bancario, sia previamente determinato, non potendo residuare, in capo alla banca, una facoltà di mutuare due alternative ipotesi nella fissazione del saggio di interesse. Ove verificatasi siffatta evenienza, il contratto sarà viziato da nullità per indeterminatezza della stipula ex art. 1346 cc, senza alcuna possibilità di invocare l’impiego dei tassi sostitutivi ex art. 117 TUB, ipotesi ultima riservata alla sola inosservanza delle regole di trasparenza negoziale (Cassazione  Civile,  Sezione 6, sentenza 11876 del 18 giugno 2020)

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L’OBBLIGO DI INFORMATIVA FINANZIARIA NON PUO’ ASSOLVERSI MEDIANTE MERA CONSEGNA DI APPOSITO PROSPETTO ILLUSTRATIVO

Il Giudice di legittimità censura la condotta dalla società di investimento, che ha ritenuto esaurire l’obbligo informativo mediante mera consegna di apposito prospetto di sintesi dell’operazione finanziaria posta in essere dall’intermediario. In vigenza del Regolamento Consob N° 11522 del 1998, ove l’investimento sia avvenuto fuori sede, il suddetto adempimento costituisce condizione necessaria, ma non sufficiente, per assolvere gli obblighi informativi, i quali impongono, sul piano contenutistico, che l’investitore sia concretamente informato circa le analitiche implicazioni finanziarie dell’operazione proposta  (Cassazione Civile, sentenza 22 Maggio 2020, N° 9460)

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IL DISTACCO DEL CONDOMINO DALL’IMPIANTO CENTRALIZZATO E’ SEMPRE LEGITTIMO, ANCHE SE VIETATO DAL REGOLAMENTO CONDOMINIALE

La Corte di Legittimità torna sulla problematica del distacco dall’impianto centralizzato, operato dal singolo utente e denegato dall’assemblea dei condomini. Nel rammentare dapprima la ineludibile fattibilità tecnica dell’intervento (essendo di contro precluso, ove danneggi, o comunque comprometta l’efficienza dell’impianto centralizzato), la Corte sottolinea l’interesse primario al risparmio energetico, cui non può ostare una diversa previsione contenuta nel regolamento condominiale. In tali ipotesi, il condomino resta solo obbligato a concorrere alle spese di conservazione dell’impianto centralizzato  (Cassazione Civile, sentenza 21 Maggio 2020, N° 9387)

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Il rimpatrio del cittadini italiani per contingenze politiche ed economiche del paese di residenza non si traduce nel contestuale riconoscimento dello status di profugo

Non è legittimato ad invocare lo status di profugo (accedendo al contempo ai benefici economici previsti dalla legge N° 763 – 1981) il cittadino italiano che si veda costretto al forzoso rimpatrio dal proprio paese di residenza, a causa di insorte crisi politiche, umanitarie o economiche.  La condizione di rifugiato non può collegarsi alla mera contingenza degli eventi (seppure lo stato italiano nei sia edotto), ma richiede sempre la previa adozione di un decreto da parte del Ministro degli affari esteri, sulla base delle segnalazioni pervenute al riguardo dalle autorità diplomatiche accreditate nei predetti Paesi (TAR Piemonte, Sezione I, sentenza 14 maggio 2020, N° 285)

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