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La competenza per territorio del TAR si estende pure all’atto presupposto, ove di carattere endoprocedimentale e dunque non immediatamente passibile di impugnativa.

6 dicembre 2012

Chiamato ad indicare la competenza per territorio nelle impugnative avverso il diniego di autorizzazione al subappalto, conseguente ad informativa prefettizia, i Giudici di Palazzo Spada delineano l’esatta portata dell’art. 13 C.P.A.,   come novellato dall’art. 1, lett. a), D.lgs. 14 settembre 2012 n. 160. Per l’Alto Consesso, la competenza per territorio si radica in relazione al provvedimento da cui scaturisce l’interesse a ricorrere, estesa per l’effetto agli atti presupposti, se inidonei a cagionare una immediata lesione nella sfera giuridica del subiectus. In tali termini si atteggia pure l’informativa prefettizia antimafia, ritenuta atto endoprocedimentale che, spiegando i propri effetti nell’ambito del diniego di autorizzazione al subappalto, rientra nella cognizione del T.A.R. competente per il  provvedimento negativo (CONSIGLIO DI STATO, ADUNANZA PLENARIA, 19 Novembre 2012, N° 34).

N. 00034/2012 REG.PROV.COLL.

N. 00034/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 34 di A.P. del 2012, proposto da:

Salvatore Palumbo, rappresentato e difeso dagli avv. Fabrizio Paoletti e

Girolamo Rubino, con domicilio eletto presso l’avv. Fabrizio Paoletti in Roma,

via G. Bazzoni n. 3;

contro

U.T.G.  – Prefettura di Agrigento, per legge rappresentato e difeso

dall’Avvocatura generale dello Stato e domiciliato in Roma, via dei Portoghesi

n. 12;

TRM s.p.a. Torino;

nei confronti di

S.I.C.E.M. s.c. a r.l.; C.N.I.M., in qualità di mandataria dell’a.t.i. CNIM – Unieco

– Coopsette;

per regolamento di competenza e per la riforma dell’ordinanza cautelare del T.A.R. SICILIA  – PALERMO:

SEZIONE I n. 00341/2012, resa tra le parti, concernente informativa prefettizia antimafia

Visto il regolamento di competenza chiesto da Palumbo Salvatore;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di U.T.G. – Prefettura di Agrigento;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 15 e 16, cod. proc. amm.;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2012 il Cons. Angelica

Dell’Utri e udito per la parte istante l’avvocato Paoletti.;

1. A seguito di gara, TRM s.p.a. di Torino affidava la realizzazione di un

termovalorizzatore nel Comune di Torino all’a.t.i. CNIM-COOPSETTE-UNIECO

che, a sua volta, intendeva subappaltare talune lavorazione all’a.t.i. S.I.C.E.M.-

M.B.P. Gruppo Isofand-Sicilservice-Si.Co.S.-Andaloro.

Richieste da parte del R.U.P. le informative prefettizie relative a tali imprese,

con nota 5 dicembre 2011 n. 0046893 la Prefettura di Agrigento comunicava

l’insussistenza di motivi ostativi alla stipula di contratti con la p.a. nei riguardi

della M.B.P., ma emetteva informativa atipica nei riguardi del rispettivo

amministratore unico, signor Salvatore Palumbo.

In ragione di detta informativa, con nota 14 dicembre 2011 n. 0019 il R.U.P.

invitava l’a.t.i. CNIM a sostituire il detto amministratore unico della M.B.P.

ovvero a sostituire tale ditta con altra. La stessa a.t.i. CNIM rivolgeva analogo

invito all’a.t.i. S.I.C.E.M., che trasmetteva alla M.B.P. gli indicati

provvedimenti.

2. Con ricorso e successivi motivi aggiunti proposti davanti al T.A.R. Sicilia,

sede di Palermo, il signor Palumbo, pur dimessosi dalla carica menzionata, ha

impugnato gli atti predetti.

In sede cautelare, con ordinanza 6 giugno 2012 n. 341 il T.A.R. Sicilia, sezione

prima, ha respinto l’istanza dubitando della propria competenza sull’impugnazione della determinazione del R.U.P. e ritenendo inammissibile l’impugnazione dell’informativa atipica.

3. Con atto notificato in date 2, 6, 7 e 9 agosto 2012 e depositato il giorno 7 il

signor Palumbo ha chiesto il regolamento di competenza, con riforma dell’ordinanza sopra precisata, lamentando l’omessa indicazione del T.A.R.

ritenuto competente e sostenendo la spettanza della cognizione della

controversia al T.A.R. adìto sulla base della connessione tra più provvedimenti

e della natura di atto presupposto dell’informativa antimafia.

4. Il regolamento è stato assegnato all’Adunanza plenaria, nella composizione

integrata prevista dall’art. 10, comma 3, del d.lgs. 24 dicembre 2003, n. 373

(Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana concernenti

l’esercizio nella regione delle funzioni spettanti al Consiglio di Stato).

La Prefettura di Agrigento si è costituita in giudizio ed in memoria, eccepita

l’inammissibilità del regolamento (oltreché del ricorso e dei successivi motivi

aggiunti) per omessa notificazione nei confronti del Ministero dell’interno, ha

svolto controdeduzioni.

All’odierna camera di consiglio il regolamento è stato introitato in decisione,

previa trattazione orale da parte della difesa dell’istante.

5. In via preliminare dev’essere disattesa l’anzidetta eccezione di

inammissibilità, poiché l’atto introduttivo del regolamento di competenza in

esame risulta ritualmente notificato ai sensi dell’art. 15, comma 2, ultima

parte, cod. proc. amm., ossia “alle altre parti” (del giudizio presso il T.A.R.),

tra le quali non figura il Ministero dell’interno, sicché il contraddittorio deve

ritenersi correttamente instaurato, mentre resta estranea alla presente fase

processuale la questione se, a fronte dell’impugnata informativa antimafia,

legittimato passivamente sia lo stesso Ministero oppure la Prefettura;

questione sulla quale deciderà, ovviamente, il giudice che sarà ritenuto

competente.

6. Nel merito, va ricordato che l’art. 13 cod. proc. amm., rubricato

“Competenza territoriale inderogabile”, recita: “1. Sulle controversie

riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche

amministrazioni è inderogabilmente competente il Tribunale amministrativo

regionale nella cui circoscrizione territoriale esse hanno sede. Il Tribunale

amministrativo regionale è comunque inderogabilmente competente sulle

controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di

pubbliche amministrazioni i cui effetti diretti sono limitati all’ambito territoriale

della regione in cui il Tribunale ha sede.

2. Per le controversie riguardanti pubblici dipendenti è inderogabilmente

competente il Tribunale nella cui circoscrizione territoriale è situata la sede di

servizio.

3. Negli altri casi è inderogabilmente competente, per gli atti statali, il

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma e, per gli atti dei

soggetti pubblici a carattere ultra regionale, il Tribunale amministrativo

regionale nella cui circoscrizione ha sede il soggetto.”

La norma è stata recentissimamente modificata ed integrata dall’art. 1, lett. a),

del d.lgs. 14 settembre 2012 n. 160, entrato in vigore il 3 ottobre 2012, in

particolare mediante introduzione del comma 4-bis , secondo cui “La competenza  territoriale relativa al provvedimento da cui deriva l’interesse a ricorrere attrae a sé anche quella relativa agli atti presupposti dallo stesso provvedimento, tranne che si tratti di atti normativi o generali, per la cui impugnazione restano fermi gli ordinari criteri di attribuzione della competenza”.

Tuttavia, con riguardo all’applicabilità della disciplina introdotta col detto codice

rispetto a quella previgente di cui alla legge n. 1034 del 1971, sulla base

dell’art. 11, comma 1, delle disposizioni del codice civile sulla legge in generale

(ai sensi del quale “La legge non dispone che per l’avvenire: essa non ha

effetto retroattivo”) questa Adunanza plenaria ha già avuto modo di precisare

che la nuova disciplina della competenza è applicabile solo ai  processi

instaurati sotto la sua vigenza (cfr. Ad. plen., 7 marzo 2011 n. 1 e 5 maggio

2011 n. 5).

Analogamente deve concludersi con riguardo alle modificazioni al codice del

processo amministrativo rispetto alla precedente formulazione. Ne consegue

l’inapplicabilità alla fattispecie del ricordato comma 4-bis.

7. Peraltro, il medesimo comma 4-bis in altro non consiste che

nell’esplicitazione di un principio già desumibile dal testo previgente.

Come precisato nella relazione al ripetuto codice, con l’art. 13 si è inteso

chiarire che il criterio ordinario di riparto della competenza per territorio “è

quello della sede dell’autorità amministrativa cui fa capo l’esercizio del potere

oggetto della controversia. Tuttavia tale criterio non opera là dove gli effetti

diretti del potere siano individuabili in un ambito diverso; in tal caso la

competenza è del Tribunale nella cui circoscrizione tali effetti si verificano. Ciò

in linea con il più recente orientamento secondo cui deve in tali ipotesi

privilegiarsi il criterio connesso all’ambito territoriale di efficacia diretta del

potere esercitato, anche in ragione delle possibili connessioni tra diversi

giudizi, nonché per non accrescere oltremodo il carico del Tribunale

amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sul quale altrimenti

verrebbero a gravare tutte le controversie aventi ad oggetto l’attività delle

amministrazioni che hanno sede nella capitale, anche quando tale attività

riguardi in via diretta circoscritti ambiti territoriali”.

Non v’è dubbio dunque che, anche anteriormente all’indicata modifica, in tema

di competenza territoriale inderogabile  del giudice amministrativo il criterio

principale è quello della sede dell’autorità che ha emesso l’atto impugnato e

che tale criterio è sostituito da quello inerente gli effetti “diretti” dell’atto,

qualora essi si esplichino in luogo compreso in un diversa circoscrizione

territoriale di Tribunale amministrativo regionale.

8. In tale ottica deve condividersi l’allusione, contenuta nell’ordinanza

suindicata, all’incompetenza del T.A.R. Sicilia nel caso di specie.

Invero, come si è accennato in precedenza, la controversia di cui trattasi ha

per oggetto, in via principale, il sostanziale diniego di autorizzazione al

subappalto emesso da amministrazione pubblica avente sede nella Regione

Piemonte, relativamente a lavori affidati e da eseguirsi nella Regione stessa. In

ordine a tale provvedimento sono stati, in particolare, prospettati problemi

inerenti l’individuazione del Tribunale amministrativo regionale competente. La

stessa controversia ha poi per oggetto, quale atto presupposto, l’informativa

antimafia atipica emessa dalla Prefettura di Agrigento.

Tale secondo provvedimento consiste, come espressamente affermato nel

medesimo, in una “informativa supplementare atipica (…) priva di efficacia

interdittiva automatica” (prevista dall’art. 1 septies del d.l. 6 settembre 1982

n. 629, conv. dalla l. 12 ottobre 1982 n. 726, abrogato, con la decorrenza ivi

indicata, dall’art. 120, co. 2, lett. a, del d.lgs. 6 settembre 2011 n. 159) e

volta, del pari espressamente, ad attivare “le valutazioni e le conseguenti

determinazioni nell’esercizio dei poteri discrezionali” della società TRM, alla

quale il Prefetto di Agrigento ha corrisposto appunto in tal senso, esponendo di

aver ravvisato “elementi che, pur denotando il pericolo di collegamento tra

l’impresa e la criminalità organizzata” non integrano “del tutto il tentativo di

infiltrazione”.

Si tratta, dunque, di atto endoprocedimentale, non dotato di efficacia

immediatamente lesiva e, pertanto, neppure di effetti “diretti”, onde già questo

solo aspetto rientra nella sfera di cognizione del T.A.R. al quale compete di

conoscere del provvedimento contenente quelle determinazioni finali.

D’altra parte, di recente da questa Adunanza plenaria è pervenuta ad analoghe

conclusioni in fattispecie relativa all’interdittiva di cui all’art. 10 del d.P.R. 30

giugno 1998, n. 252 (Regolamento recante norme per la semplificazione dei

procedimenti relativi al rilascio delle comunicazioni e delle informazioni

antimafia), a norma del quale le informazioni del Prefetto “sono richieste

dall’amministrazione interessata” (comma 3) e se, come in quel caso, a seguito

delle verifiche disposte dalla stessa autorità emergono elementi relativi a

tentativi di infiltrazione mafiosa, sono esclusivamente “le amministrazioni cui

sono fornite le relative informazioni” che “non possono stipulare, approvare o

autorizzare i contratti o i subcontratti …” (comma 2). Tanto nel rilievo che

l’interdittiva non è atto avente portata generale e tanto meno normativa, né ha

efficacia sull’intero territorio nazionale, bensì opera in seno al singolo rapporto

cui afferisce e, pertanto, spiega i suoi effetti “diretti” nell’esclusivo ambito della

circoscrizione territoriale ove quest’ultimo è costituito e si svolge, con

l’ulteriore conseguenza della competenza a conoscerne del T.A.R. di quella

circoscrizione territoriale. E’ stato inoltre rilevato come ciò non tolga che il

Prefetto possa corrispondere con analoghe informazioni alla richiesta di altra

amministrazione pubblica, ma si tratterà pur sempre di diverso provvedimento,

il quale avrà specifica efficacia inibitoria della stipulazione, approvazione o

autorizzazione nei riguardi di quella amministrazione ed in relazione a quel

rapporto in ragione del quale la richiesta sia stata avanzata (cfr. Ad. plen., ord.

24 settembre 2012 n. 33).

9. In definitiva, nella specie va riconosciuta la competenza del Tribunale

amministrativo regionale del Piemonte sull’intera controversia, cioè sia sul

provvedimento del R.U.P. che sull’informativa prefettizia.

Esula perciò nel caso in esame alcuna possibile problematica di spostamento

della competenza per ragioni di connessione (che condurrebbe peraltro ad

identico risultato, attesa la natura funzionale da riconoscersi alla competenza

del Tribunale amministrativo regionale del Piemonte in virtù dell’art. 14,

comma 3, del codice del processo amministrativo, rientrando il giudizio

esperito dinanzi ad esso nell’ambito della previsione di cui al successivo art.

119 del medesimo codice: cfr. per i rapporti tra competenza funzionale e

competenza territoriale inderogabile la sentenza di questa Adunanza plenaria

25 giugno 2012, n. 23).

10. È da aggiungere che all’esposta conclusione non osta la mancata

indicazione espressa del giudice ritenuto competente da parte del Tribunale

amministrativo regionale siciliano. Stante, invero, la natura inderogabile

annessa dal codice del processo amministrativo alla competenza dei tribunali

regionali, l’individuazione in concreto della stessa non può dipendere dalla

prospettazione formulata in sede di regolamento o  dall’avviso del primo

giudice, espresso o meno, ma deve necessariamente promanare

dall’applicazione obiettiva delle regole dell’ordinamento

11. Quanto all’appello cautelare, formulato contestualmente al regolamento di

competenza, ne è evidente l’inammissibilità perché l’indicata ordinanza del

T.A.R. per la Sicilia andava appellata davanti non al Consiglio di Stato, ma al

Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana ai sensi dell’art. 4,

comma 3, del citato d.lgs. n. 373 del 2003, secondo cui “In sede giurisdizionale

il Consiglio di giustizia amministrativa esercita le funzioni di giudice di appello

contro le pronunce del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia”.

12. Quanto, infine, alle spese relative all’esaminato regolamento  di

competenza ed all’appello cautelare, si ravvisano ragioni affinché possa

esserne disposta la compensazione tra le parti in considerazione dell’intervento

solo recente della richiamata pronuncia di questa Adunanza plenaria in

materia.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza plenaria),

definitivamente pronunciando sul regolamento di competenza in epigrafe,

dichiara competente il Tribunale amministrativo regionale del Piemonte.

Dichiara inammissibile l’appello cautelare.

Spese compensate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2012 con

l’intervento dei magistrati:

Giancarlo Coraggio, Presidente

Giorgio Giovannini, Presidente

Gaetano Trotta, Presidente

Pier Giorgio Lignani, Presidente

Stefano Baccarini, Presidente

Rosanna De Nictolis, Consigliere

Antonino Anastasi, Consigliere

Marzio Branca, Consigliere

Francesco Caringella, Consigliere

Anna Leoni, Consigliere

Maurizio Meschino, Consigliere

Salvatore Cacace, Consigliere

Raffaele Greco, Consigliere

Angelica Dell’Utri, Consigliere, Estensore

Vincenzo Neri, Consigliere

 

______________________________________________________________________

Studio Legale Avvocato Francesco Noto – Cosenza

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